تامین ۲۴
پایگاه خبری رفاه و تأمین اجتماعی
به گزارش تأمین ۲۴، پوشش فراگیر بیمهای، پایداری مالی صندوقها و بهبود کیفیت زندگی افراد به عنوان دیگر اهداف این نظام به شمار میرود. این نظام به طور معمول از لایههای پایه شغلی اجباری و اختیاری، امدادی و حمایتی تشکیل شده است که هر یک از این لایهها وظیفه تأمین بخشی از نیازهای رفاهی افراد را به عهده دارند. به عنوان نمونه در لایه پایه تامین منابع از سوی دولت برای خدماترسانی و حمایت از افراد کمدرآمد، در لایه شغلی اجباری و اختیاری افراد با مشارکت در این نوع طرحهای بیمهای، سهمی در تأمین مالی مستمری و خدمات رفاهی خود و دیگران تقبل میکنند.
همچنین در لایه امدادی و حمایتی به افراد و اقشار آسیبپذیر در موقعیتهای خاص کمکهای هدفمند فوری ارائه میشود. در نهایت نظام چندلایه تأمین اجتماعی به دنبال ایجاد یک سیستم جامع و یکپارچه در راستای ارائه خدمات برای رسیدن به عدالت اجتماعی برای همه گروهها است.
موضوع نظام چندلایه تأمین اجتماعی از سال ۱۳۸۳ با تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی براساس حکمی که در قانون برنامه سوم توسعه مطرح شد و پس از آن نیز حکم لزوم ایجاد نظام چندلایه تأمین اجتماعی در برنامههای چهارم، پنجم و ششم توسعه کشور درج شد.
برهمین اساس در آذر ۱۳۹۹ نیز رهبر معظم انقلاب در جلسه با سران سه قوه در ستاد هماهنگی اقتصادی حکم تشکیل نظام متمرکز تأمین اجتماعی با عنوان حوزههای امدادی، حمایتی و بیمهای را صادر کردند و بحث نظام چندلایه تأمین اجتماعی مطرح شد.
در همین راستا رهبر معظم انقلاب در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی و پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاستهای کلی و مصوب تأمین اجتماعی را روز ۲۱ فروردین سال ۱۴۰۱ برای اقدام به رؤسای قوای سهگانه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کردند که در این سیاستها بر استقرار نظام تأمین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه تاکید شده است.
۸۰ سال سابقه تاریخی نظام تأمین اجتماعی
سابقه تاریخی ایجاد نظام تأمین اجتماعی در ایران به بیش از ۸۰ سال گذشته میرسد. آخرین طرح عملیاتی که در راستای رفاه عمومی تدارک شده، نظام چندلایه تأمین اجتماعی است. نظام بیمهای بخش بسیار مهمی در این نظام چندلایه تأمین اجتماعی است که عمدتاً در حوزه کسبوکار، رویکرد توانمندسازی و جبران خطرات احتمالی در طول کار و بعد از مستمری و بازنشستگی را دنبال میکند.
همچنین نظام تأمین اجتماعی مبتنی بر سهجانبهگرایی است و با هیاتمدیرهای سهجانبه و مشارکت نمایندگان دولت، کارفرمایان و بیمهشدگان اداره میشود. در همین مسیر یکی از این ظرفیتهایی که باید مورد توجه حوزه بیمهای باشد، نظام چند لایه تأمین اجتماعی است که باید برای آن برنامه مشخص و جامعی تدوین و به حاکمیت ارائه شود. برنامههایی نظیر پوشش همگانی بیمه پایه و بیمههای مکمل نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
نظام چندلایه تأمین اجتماعی براساس حمایتهای پیشبینی شده در قانون اساسی برای گسترش پوشش بیمهای برنامهریزی شده و قرار است در لایههای امدادی، حمایتی و بیمهای و در سطوح پایه، مازاد و مکمل افراد مشمول این مزایا شوند. به همین منظور در سیاستهای کلی تأمین اجتماعی نیز این موضوع مورد تاکید قرار گرفته است.
نظام چندلایه تامین اجتماعی از زمان اجرای برنامه دوم توسعه مطرح شد و اکنون رهبر معظم انقلاب نیز به آن اشاره کردهاند، در نظام چندلایه افراد را براساس بانک اطلاعات شفاف شناسایی، وضعیت آنها را مشخص و نیازها و مشکلات آنها تعیین و براساس این مسائل اولویتبندی میشود و متناسب با شرایط و نیاز و وسعی که دارند، سازو کار حمایتی آنها تعریف میشود.
در نظام چندلایه تأمین اجتماعی ضمن بررسی شرایط، امکانات و متناسب با نیاز افراد سه سناریو را تعریف میکند. در مجموع در قالب این نظام سه موضوع مساعدت، حمایت اجتماعی و در نهایت بیمههای اجتماعی پیشبینی میشود و این نظام میتواند راهکار اصلی برای نجات کشور و حمایت از خانوادههای نیازمند باشد اما باید همه منابع در اختیار این نظام قرار گیرد.
حمایت بیمههااز همه گروههای اجتماعی
البته زمانی که نظام چندلایه اجرا میشود، در نهایت به بیمه اجتماعی میرسد و افراد نیازمند هم توانمندتر خواهند شد چون در نظام چندلایه چسبندگی افراد به دولت معنایی ندارد و از مساعدت به حمایت و در نهایت بیمههای اجتماعی، مسیری است که برای نظام چندلایه تعریف شده است.
غلامحسین عابدیروش، کارشناس بیمههای اجتماعی در ارتباط با ضرورت توسعه پوشش بیمههای اجتماعی با بهرهمندی از اجرای نظام چندلایه تأمین اجتماعی گفت: با تحقق اجرای این نظام چندلایه در کشور، همه گروههای اجتماعی تحت پوشش حمایتی بیمههای اجتماعی قرار خواهند گرفت.
عابدیروش افزود: سیاستهای کلی تأمین اجتماعی در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی با هشت بند اساسی، در حوزه راهبری کلان تأمین اجتماعی مورد توجه و تاکید قرار گرفته است. در کنار این مهم، در صورت تحقق شکلگیری استقرار نظام چند لایه تأمین اجتماعی، دولت وظایف خود را در بیمههای اجتماعی به شکل کامل خواهد دانست، زیرا مسائل مرتبط با حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در این چارچوب قابل ارزیابی است. در واقع با تحقق نظام چندلایه تأمین اجتماعی در راستای سیاستهای کلان این حوزه است که هر فرد از حمایت بیمههای اجتماعی یا دولتی بهرهمند میشود.
وی ادامه داد: در نظام چندلایه باید یکپارچگی به معنای واقعی تحقق یابد. اکنون در حوزههای رفاه و بیمههای اجتماعی، سازمانهای تصمیمساز و تصمیمگیر در قلمرو این بخش حضور ندارند نیستند و این روند، رویههای لازم و موثر را با تغییراتی مواجه خواهد کرد.
او همچنین با بیان اینکه این موضوع باعث شکلگیری تناقضاتی در حوزه بیمههای اجتماعی خواهد شد، اضافه کرد: این یکپارچگی نظام رفاه و تأمین اجتماعی اجازه خواهد داد که هر بخشی در حوزه خود، سیاستگذاری و اجرای راهبری را عهدهدار باشد و شرکای اجتماعی در حوزه تأمین اجتماعی نقش خود را ایفا خواهند کرد.
وی با اشاره به اینکه یکی از نهادهای رعایتکننده اصول بیمهای در حوزههای بیمههای اجتماعی سازمان تأمین اجتماعی است، افزود: سیاستگذاران و تصمیمسازان حوزه قانون و اجرا صرفاً نباید در حوزه قوانین ورود کنند و باید اجازه دهند این اصول در بیمههای اجتماعی حاکم شود. از همه مهمتر اینکه بیننسلی و حقالناس بودن صندوقها و سازمانهای بیمهای و بازنشستگی در حوزههای قانونگذاری مورد توجه قرار گیرد. استقرار یکپارچه حوزه رفاه اجتماعی و نظام چندلایه در سیاستهای ابلاغی مورد تاکید قرار گرفته است.
تأثیر نظام چندلایه بر پایداری صندوقهای بازنشستگی
مهمترین بحرانی که نظام بیمه اجتماعی کشور از آن رنج میبرد، پایداری منابع مالی صندوقهای بازنشستگی است که تبدیل به یکی از ابرچالشهای کشور شده است اما استقرار نداشتن نظام چندلایه بیمهای نیز به عنوان یکی از مهمترین موضوعات است که باید برای تحقق آن تلاشهای بیشتری انجام شود.
در همین راستا استقرار نظام تأمین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه و ایجاد یک ساز و کار تخصصی و فرابخشی به منظور حفظ انتظام و انسجام امور مربوط، لایهبندی و سطحبندی خدمات، ایجاد وحدت رویه، اعمال نظارت راهبردی در تکوین و فعالیت سازمانها و صندوقها و نهادهای فعال در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمهای و شکلدهی پایگاه اطلاعات، با رعایت ملاحظات امنیتی مربوط به نیروهای مسلح و دستگاههای امنیتی کشور از جمله موارد مطرح شده در سیاستهای کلی تأمین اجتماعی است.
آییننامه اجرایی نظام چندلایه تأمین اجتماعی از سال ۱۳۹۲ توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ارائه شده و در سیر مراحل تصویبی دولت قرار دارد. با شکلگیری نظام چندلایه تأمین اجتماعی لایهبندی «امدادی، حمایتی و بیمهای» و سطحبندی «پایه، مازاد و مکمل» پوششها و خدمات براساس آزمون وسع و استحقاقسنجی انجام میشود.
نرگس اکبرپورروشن، عضو هیأت علمی پژوهشگاه علومانسانی و مطالعات فرهنگی گفت: بیش از سه سال از ابلاغ سیاستهای کلی تأمین اجتماعی میگذرد؛ سیاستهایی که بهدنبال تاکید بر ضرورت برنامهریزی جهت تحقق اصلاحات لازم در نظام تأمین اجتماعی کشور به منظور شکلگیری رفاه عمومی، برطرف کردن فقر و محرومیت و حمایت از اقشار و گروههای هدف خدمات اجتماعی تدوین شده است.
اکبرپور روشن افزود: سیاستهای مورد اشاره که در ۹ بند، سرفصلهای اصلی سیاستهای کشور در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را تصریح میکنند، بهطور عمده مبتنی بر الگویی نوین از سیستمهای حمایت اجتماعی، موسوم به نظام تأمین اجتماعی چندلایه، مورد تحریر قرار گرفته است. به این واسطه، استقرار الگوی نظام تأمین اجتماعی چندلایه در کشور، سنگ بنای تحقق سیاستهای کلی تأمین اجتماعی محسوب میشود.
وی ادامه داد: تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی دراوایل دهه ۱۳۸۰ را میتوان
نخستین تلاشهای جدی برای ساماندهی نظام تأمین اجتماعی در کشور بهشمار آورد. این قانون اصول و مبانی بیمههای اجتماعی، حمایتهای اجتماعی و خدمات امدادی را روشن ساخت و حد و مرز این حوزهها را کاملا تفکیک و مشخص کرده است. مفاهیم پایه بیمه اجتماعی مانند غیردولتی بودن صندوقها، مشاع و بیننسلی بودن منابع صندوقها، غیرقابل ادغام بودن منابع و داراییهای صندوقها، مسئولیت و ضمانت دولت برای اجرا و تداوم خدمات بیمههای اجتماعی در این قانون برای نخستین بار به روشنی مورد اشاره قرار گرفته است.
به گفته او، سپس، در قانون برنامه پنجم توسعه، ضمن دادن مجوز برای اصلاحات تأمین اجتماعی برای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوقهای بازنشستگی، به صراحت به دولت اجازه داده شد تا نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چندلایه با لحاظ حداقل لایههای مساعدتهای اجتماعی، بیمههای اجتماعی و سلامت پایه و بیمههای مکمل اقدام کند؛ امری که در اسناد متعاقب نیز به روشهای مختلف بر آن تاکید شده است.
اهداف ایجاد نظام
نظام چندلایه تأمین اجتماعی که با هدف عدالت در دسترسی به خدمات تنظیم و تهیه شده است، این بار در سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مورد تاکید قرار گرفته است.
درباره تأثیر نظام چندلایه برای حل ناپایداری منابع مالی صندوقهای بازنشستگی باید گفت که پایداری یا ثبات مالی یکی از اصول پایهای نظامهای بازنشستگی است. درباره ثبات مالی مطابق بند «ط» ماده (۹) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی، تعادل منابع و مصارف بر اساس محاسبات بیمهای اهمیت دارد. در واقع سه عامل جریانهای ورودی، خروجی و برخی موارد نقش مهمی در پایداری مالی ایفا میکنند.
جریانهای ورودی تعداد بیمهشدگان، نرخ حقبیمه، چگالی بیمهپردازی، حجم ذخایر، بازده سرمایهگذاری، میزان تعهدات دولت، میزان تعهدات کارفرمایان را شامل میشود. جریانهای خروجی در قالب تعداد مستمریبگیران، دوره بهرهمندی از مزایا، شرایط احراز بازنشستگی، شرایط و میزان پرداخت مستمری شکل میگیرد. همچنین عواملی نظیر نحوه تأمین مالی طرح، سطح بلوغ طرح، اصلاحات سیستمی، محیط بیرونی، انتظارات ذینفعان، قوانین و برنامههای تحمیلی مغایر با اصول و محاسبات بیمهای در این حوزه قرار دارند.
بنابراین هر اقدامی در زمینه تنظیم و تحول در ورودیها، خروجیها و سایر عوامل میتواند موجب بهبود پایداری مالی شود. در حال حاضر با توجه به برخی محدودیتها، مهمترین عوامل قابلتنظیم و اثرگذار، بازپرداخت بدهیهای دولت و ممانعت از تصویب قوانین و برنامههای تحمیلی مغایر با اصول و محاسبات بیمهای است. با توجه به این توضیحات، اجرای نظام تأمیناجتماعی چندلایه با آزادسازی برخی منابع مالی که در حوزه حمایتی بهصورت غیر هدفمند هزینه میشود، میتواند به بازپرداخت بدهیهای دولت کمک کند. در حوزه بیمهای نیز آثار قابلتوجهی از اجرای نظام چندلایه بر کاهش شوکهای مذکور، متصور است.
عضو هیأت علمی پژوهشگاه علومانسانی و مطالعات فرهنگی گفت: برای تحقق چنین هدفی، تلاشهایی بهطور ویژه در دهه ۱۳۹۰ انجام شد که تدوین آییننامههای استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه در کشور در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به دنبال داشت. با وجود تمام این تلاشها اما الگوی تأمین اجتماعی چندلایه در کشور مستقر نشد.
وی اضافه کرد: ابلاغ سیاستهای کلی تأمین اجتماعی بار دیگر توجهها را به نظام تأمین اجتماعی چندلایه معطوف کرد که به پیشنهاد لوایحی در وزارت رفاه و سازمان تأمین اجتماعی منجر شد. بدیهی است این تلاشها نیز هنوز به اجرا نرسیده و به یک محصول عینی ملموس برای شهروندان تبدیل نشده است. اما در این بین عوامل مانع جهت تحقق الگوی نظام تأمین اجتماعی چندلایه باید مشخص شود.
وی بیان کرد: در بین عوامل متعدد اثرگذار در این حوزه، یکی از مهمترین موضوعات اقتصاد سیاسی مسئله اصلاحات در سیستم تأمین اجتماعی است. بهطورکلی، اعمال هرگونه اصلاحاتی که اثرات بازتوزیعی را در پی داشته و بهنوعی برنده و بازنده داشته باشد، از نظر سیاسی دشوار است. یکی از پیچیدگیهای ایجاد نظام تأمین اجتماعی چندلایه تعدد ذینفعانی است که تحت تأثیر اصلاحات قرار میگیرند.
پوشش خدمات مختلف در قالب نظام چندلایه
تأمین اجتماعی چندلایه، تنها نظام تأمین اجتماعی است که میتواند فراتر از صندوقهای بیمهای و بازنشستگی شاغلان، شهروندان ناتوان و فاقد شغل را نیز تحت پوشش خدمات درمانی و مستمری قرار دهد؛ اولین بار در ۲۷ اردیبهشت ۹۶، «سند نظام تأمین اجتماعی چندلایه کشور» با تمرکز بر «توانمندسازی اقشار کمدرآمد»، «مصونسازی صندوقهای بازنشستگی از افزایش بار مالی» و «اولویتبندی خدمات بهداشتی و درمانی» پس از سه سال کار کارشناسی منتشر شد.
این سند، براساس ماده ۲۷ قانون برنامه پنجم توسعه به دولت مجوز برقراری و استقرار نظام تأمین اجتماعی چند لایه را با رعایت حداقل سه لایه شامل «مساعدتهای اجتماعی»، «بیمههای پایه» و «بیمههای مکمل» را میداد.
اگر تحقق نظام چندلایه تأمین اجتماعی به عنوان گریز از بحران و عبور از چالش نظام بیمه و بازنشستگی تجویز میشود، لزوماً ابتدا باید این موضوع مورد پذیرش همه متولیان و صاحبنظران حوزه قرار گیرد و با تبیین در سطح جامعه مقبولیت آن محقق شود. سپس باید حدومرز آن از نظر لایهبندی تفکیک خدمات و پوششها در لایههای مختلف، سطحبندی خدمات بیمه و بازنشستگی، جامعیت خدمات، تولیتها، اختیارات و تمرکز در سیاستگذاریها و راهبردها و تنظیمگری صورت گیرد.
اکبرپور روشن گفت: ایجاد توازن بین منافع گروههای متعدد ذینفع برای تضمین همراهی آنها با اصلاحات دشوار و پیچیده است. ضمن آنکه شرایط اقتصادی و تاثیرات آن بر سختی اجرای اصلاحات موردنظر در حوزه تحقق نظام تأمین اجتماعی چندلایه افزوده است.
وی اظهار کرد: نکته دیگر که اصلاحات ساختاری در حوزه تأمین اجتماعی را سختتر میکند، گستره وسیع حوزه رفاه و تأمین اجتماعی است که تعداد بالای نهادها و دستگاههای درگیر در این حوزه را در پی دارد. تعدد و تکثر دستگاهها و نهادهای ارائهکننده خدمات رفاهی و تأمین اجتماعی در بسیاری موارد توازی و تداخل وظایف و فعالیتها را در این حوزه به همراه دارد که ضمن ایجاد ناهماهنگیهای اجرایی، منجر به عدماستفاده بهینه از منابع موجود برای پوشش حداکثری و کافی گروههای مختلف جامعه شده است.
وی ادامه داد: باید بر این نکته نیز تأکید کرد که تعاریف متعددی برای مفهوم پیچیده تأمین اجتماعی ماهیتاً پیچیده است متصور است. بنابراین یا وجود نبود صراحت حدود و صغور تأمین اجتماعی مدنظر سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و بنا به هدف، ممکن است حوزههایی مانند سلامت، مسکن و آموزش را هم شامل شود، ابهامات بیشترب در حوزه نحوه اجرای نظام تأمین اجتماعی چندلایه به دنبال دارد.
اکبرپور روشن افزود: در این شرایط گام اول ضروری برای تحقق نظام تأمین اجتماعی چندلایه تعریف حدود و گستره تأمین اجتماعی و شناسایی نهادها و دستگاههای مرتبط باحوزه تعریف شده است.
تأکید سیاستهای کلی بر اجرای نظام چندلایه
اجرای سیاستهای کلی تأمین اجتماعی که ایجاد رفاه عمومی، برطرف ساختن فقر و محرومیت، حمایت از اقشار و گروههای هدف خدمات اجتماعی از جمله بیسرپرستان، از کارافتادگان، معلولان و سالمندان و آنچه از اهداف رفاه و تأمین اجتماعی که در اصول ۳، ۲۱، ۲۸، ۲۹، ۳۱ و ۴۳ قانون اساسی آمده است، اقتضاء میکند نظامی کارآمد، توانمندساز، عدالتبنیان، کرامتبخش و جامع برای تأمین اجتماعی همگان که برگرفته از الگوهای اسلامی- ایرانی و مبتنی بر نظام اداری کارآمد، حذف تشکیلات غیر ضرور و رفع تبعیضهای ناروا و بهرهگیری از مشارکتهای مردمی باشد، طراحی و اجرا شود.
استقرار نظام تأمین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه و ایجاد یک ساز و کار تخصصی و فرابخشی به منظور حفظ انتظام و انسجام امور مربوط، لایهبندی و سطحبندی خدمات، ایجاد وحدت رویه، اعمال نظارت راهبردی در تکوین و فعالیت سازمانها و صندوقها و نهادهای فعال در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمهای و شکلدهی پایگاه اطلاعات، با رعایت ملاحظات امنیتی مربوط به نیروهای مسلح و دستگاههای امنیتی کشور از جمله موارد مطرح شده در این سیاستهای کلی آمده است.
