منابع مالی، پاشنه آشیل تامین اجتماعی همگانی

تامین ۲۴/ سال‌هاست در ایران موضوع پوشش همگانی بیمه‌های اجتماعی و فراگیر کردن حمایت‌های بیمه‌ای به یکی از دغدغه‌های جدی کارشناسان حوزه رفاه و باری سنگین بر دوش دولت تبدیل شده است. دغدغه‌ای که ریشه‌هایش به اسناد و قوانین بالادستی در اوایل دهه 80 برمی‌گردد، اما در عمل به دلیل رویکرد بعضا غیرمتعارف دولت‌های نهم و دهم در عرصه سیاست‌گذاری، که به پشتوانه حاشیه‌های فراوان سیاسی انجام می‌شدند، تاکنون تحولی اساسی در این حوزه صورت نگرفته است. با این حال در دو سه سال گذشته، به‌خصوص بعد از اجرای طرح تحول نظام سلامت و برخورداری اکثر قریب به اتفاق مردم از خدمات سلامت و درمان ارزان و فراگیر، به همان سیاق موضوع تامین‌اجتماعی همگانی نیز توجه بیشتر دولت و بهارستان‌نشینان را به خود جلب کرده است. هردو قوه به لزوم برخورداری آحاد ملت از پوشش بیمه‌ای موضوع اصل بیست و نهم قانون اساسی واقف هستند اما از طرفی هر کدام راهی متفاوت در پیش گرفته‌اند.

ابتکار بیمه‌ای کمیسیون بهداشت

دولت یازدهم که طرح تحول نظام سلامت را در کارنامه دارد، در حوزه بیمه‌ای نیز مدت‌هاست در حال آماده‌سازی طرح «بیمه اجتماعی فراگیر ایرانیان» با محوریت صندوق بیمه‌های اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر است. طرحی که هنوز راه زیادی تا راهیابی به مجلس شورای اسلامی برای تصویب دارد. دو سال پیش بود که حسین اکبری، مشاور وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در امور بیمه سلامت، در نشستی مطبوعاتی اعلام کرد با دستور رئیس‌جمهور این وزارتخانه برنامه خود برای پوشش همگانی بیمه تامین‌اجتماعی را با سرعت بیشتری پی خواهد گرفت .از آن زمان تاکنون جز انتشار خبرهایی مقطعی و پراکنده، اقدام مشخصی دیگری در این زمینه انجام نشده و شاید همین تاخیر در ارائه استراتژی و سیاست‌های توانمندساز، که دولت هم در برنامه‌های خود مدعی شده می‌خواهد در چهار سال آینده برای ریشه‌کن کردن فقر از آن استفاده کند، وکلای ملت را بر آن داشته تا راسا جایگزینی به نام «بیمه اجتماعی همگانی» را در کمیسیون‌های مختلف دست‌به‌دست کنند. طرحی که کلیات آن همین اردیبهشت‌ماه با وجود مخالفت‌های دولت در کمیسیون برنامه‌وبودجه به تصویب رسیده است. آمارها حکایت از آن دارد که همچنان حدود 40 درصد از شاغلان و فعالان اقتصادی در ایران از پوشش بیمه‌ای محروم هستند و این بیم وجود دارد که مشکلات و بحران‌های اجتماعی ناشی از این محرومیت، حوزه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی را درگیر کند.

بیمه تامین‌اجتماعی برای ایرانیان 18 تا 62 ساله

براساس ماده واحده این طرح، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف شده مطابق آیین‌نامه مصوب هیئت‌وزیران، ظرف دو سال پس از تصویب این قانون نسبت به برقراری بیمه تامین‌اجتماعی همگانی برای همه ایرانیان 18 تا 62 ساله اقدام کند و شرایط بازنشستگی آنها را فراهم کند. همچنین از دولت خواسته شده منابع مالی اجرای این طرح را با «سپرده‌گذاری در بانک‌ها با نرخ سود مرکب بانکی از منابع مالی از قبیل یارانه، سهام عدالت و...» تامین کند. طراحان این ایده هدف خود را زیر پوشش بردن تمام افراد و خانوارهایی اعلام کرده‌اند که فاقد پوشش بیمه تامین‌اجتماعی هستند و تاکید کرده‌اند که خلأ چتر بیمه‌ای در شرایطی که ترکیب جمعیتی کشور به سمت سالمندی می‌رود، خانواده‌ها را در حوادث منجر به فوت، ازکارافتادگی و... بیش از گذشته گرفتار می‌کند و فقر و ناامنی اجتماعی را گسترش می‌دهد.

طرحی قدیمی در قالب جدید

نخستین‌بار موضوع بیمه اجتماعی همگانی در مردادماه 92 مطرح شد. آن زمان در خلال طرحی که کمیسیون بهداشت و درمان از آن حمایت می‌کرد، پیش‌بینی شده بود با تاسیس صندوقی مجزا، مشکلات آن بخش از جامعه که فاقد حمایت‌های بیمه‌ای و مستمری هستند، در قالبی متفاوت از نظام بیمه‌های اجتماعی برطرف شود. همان زمان مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی نقطه‌ضعف اصلی این طرح را «غیرمطمئن بودن منبع لحاظ‌شده از قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و داشتن بار مالی و همچنین مغایرت با اصل 75 قانون اساسی» دانست. طرحی که البته به عمر مجلس نهم قد نداد و عملا تا روی کار آمدن مجلس بعدی معلق ماند. با برگزاری انتخابات دهمین دوره مجلس تا 9 ماه بعد از آن همین روند ادامه یافت تا اینکه کمیسیون بهداشت و درمان در آذرماه سال گذشته مجددا نسخه بازنویسی‌شده‌ای از طرح سابق را تقدیم هیئت‌رئیسه کرد و کمتر از دو ماه بعد هم هادی قوامی، نایب‌رئیس کمیسیون برنامه، خبر از تصویب کلیات آن داد. خبری که البته در شلوغی خبرها و حواشی انتخابات ریاست جمهوری دوازدهم کمتر بدان پرداخته شد. حالا و در گزارشی جامع که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی آن را تهیه و منتشر کرده، نقاط قوت و ضعف این طرح یادآوری شده است. تهیه‌کنندگان این گزارش در نقد و بررسی کارشناسی خود، این بار هم جدی‌ترین ایراد را به روش‌های تامین منابع وارد کرده‌اند و توصیه کرده‌اند اصلاحاتی در طرح پیشنهادی با در نظر گرفتن تمام جوانب صورت گیرد.

معضل تامین منابع مالی طرح بیمه همگانی

به نظر بازوی پژوهشی نهاد قانون‌گذار کشور، ماده‌واحده‌ای که از طریق آن تکالیفی متوجه دولت و به طور مشخص‌تر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده با وجود تناسبش با اهداف کلان قوه مجریه (فراهم کردن حداقلی از رفاه برای آحاد مردم) از چند منظر دارای اشکال است. مطابق مواد و تبصره‌های تدوین‌شده، قانون هدفمندی یارانه‌ها و به‌خصوص ماده ۷ این قانون اصلی‌ترین منبع پیشنهادی نمایندگان برای تزریق منابع به سازمان یا سازمان‌های بیمه‌گر متولی طرح جدید بیمه همگانی است.  این ماده دولت را مجاز می‌داند حداکثر تا 50 ‌درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب اجرای نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی برای تامین و گسترش تامین‌اجتماعی و موارد دیگر هزینه کند. ماده‌ای که مخرج مشترک تمام اقدامات حمایتی دولت‌ها بعد از سال 89 بوده و بسیاری درباره کارایی آن تردیدهایی جدی را مطرح کرده‌اند. از همین زاویه مرکز پژوهش‌ها نیز با زیر سوال بردن راهبردهای حمایت مالی این طرح، مهم‌ترین مانع بر سر اجرای آن را تامین منابع دانسته و گفته قانون هدفمندی یارانه‌ها به دلایل قانونی و محاسباتی وافی به مقصود نیست. ملاحظه‌ای که نهاد پژوهشی خانه ملت آن را مبنای تحلیل خود قرار داده این است که طرح بیمه اجتماعی همگانی علاوه بر اینکه با آیین‌نامه‌های اجرایی قانون هدفمندی یارانه‌ها  در تناقض است، در عمل نیز با دستاوردهای اجرای قانون هدفمندی همخوانی ندارد (در بند «ب» ماده 11 آیین‌نامه هدفمندی یارانه‌ها، دولت موظف شده از محل منابع حاصل از یارانه‌ها حق‌بیمه را طبق ضوابطی به گروه‌های هدف پرداخت کند). ‌مطابق تحلیل مرکز پژوهش‌ها تا به امروز عمده منابع قانون هدفمندی یارانه‌ها صرف بند «الف» ماده 7 (پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی) شده و منابع اختصاص داده‌شده به بند «ب» (گسترش پوشش بیمه‌ای) در حد بسیار محدودی نگه داشته شده است.‌ بی‌اطمینانی نسبت به کارایی قانون هدفمندی یارانه‌ها در ادامه با زبان اعداد و ارقام و مقایسه‌ای که با سرشماری جمعیت سال 95 انجام شده، به این شرح تکمیل شده است: «براساس داده‌های آماری می‌توان فرض کرد جمعیت  18- 62 سال ایران حدود 50 میلیون نفر باشد.

 با توجه به اینکه بیمه‌شدگان در این طرح مشارکت مالی نخواهند داشت و با در نظر گرفتن اینکه دولت باید ۳۰ درصد حداقل حقوق (ماهیانه 930 هزار تومان) را جهت حق‌بیمه جمعیت یادشده بپردازد، پیش‌بینی می‌شود این طرح ماهیانه حدود 9 هزار میلیارد تومان و سالانه 108 هزار میلیارد تومان بار مالی برای دولت داشته باشد.» نکته تامل‌برانگیز اینکه این مرکز در محاسبات خود جمعیت 18 میلیونی بیمه‌شدگان فعلی را لحاظ کرده و بنا به اصل 75 قانون اساسی، این‌طور نتیجه گرفته که این قانون تحمل بار مالی ناشی از اجرای طرح را ندارد. جز این، نمایندگان مجلس در طرح خود «سهام عدالت» را یکی دیگر از محل‌های تامین منابع در نظر گرفته‌اند. مرکز پژوهش‌های مجلس این منبع را هم دارای ابهام دانسته و گفته در این قسمت نیز منظور از سهام عدالت مشخص نیست. همچنین با توجه به نیاز بازار کشور به نیروی کار جوان و ماهر، این مرکز هشدار داده با تصویب و عملیاتی شدن طرح بیمه اجتماعی همگانی، بی‌انگیزگی در میان جوانان ترویج می‌شود و «دست‌کم برای مدت چند سال خلأ انسانی در بازار کار ایجاد شود.» جمیع مشکلات و کاستی‌هایی که مرکز پژوهش‌های مجلس آنها را در انتقاد از طرح نمایندگان در کمیسیون بهداشت مطرح کرده‌اند به این قرارند: نبود تفکیک مشخص میان جامعه هدف از حیث بیمه بودن یا نبودن با افراد دیگر، وجود تنگناها و تعارض‌های کارشناسی در تعیین سقف سنی ورود به صندوق، فقدان سنجه مشخص از نظر اجباری یا اختیاری بودن ورود افراد به صندوق و خطر مهاجرت افراد از سایر صندوق‌ها که بر پایه پرداخت حق‌بیمه (مشارکت شخصی) است به صندوقی که همه چیز در آن به رایگان در دسترس است (مزایای شخصی)، پتانسیل ایجاد تضاد منافع بین گروه‌های جمعیتی مختلف و مواردی از قبیل ترویج انگیزه در جامعه برای کار نکردن، بی‌توجهی به شاخص امید به زندگی که هم‌اینک در مرز 74سالگی است و طرح این سوال که تدوین‌کنندگان طرح بر چه پایه‌ای ۶۲سالگی را برای بازنشستگی در نظر گرفته‌اند، خلأ حضور نیروهای کار در فرآیند گذار به سمت جامعه‌ای سالمند و شکاف حاصل از ناتوانی در پوشش، تعارض با اصول قانون اساسی و اسناد بالادستی دیگر مانند قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی.

راه‌حلی به نام نظام چندلایه

هنوز برای داوری درباره سرنوشت تکالیف جدید دولت و تامین‌اجتماعی زود است و فارغ از اینکه این احتمال قوی وجود دارد که این طرح نتواند از سد شورای نگهبان بگذرد، این سوال پیش می‌آید که چرا در حوزه‌ای که ادبیات، دانش، اسباب و لوازم اجرایی آن در یکی دو دهه اخیر به میزان چشمگیری غنی‌تر شده، طرح اخیر نسبتی معکوس با رویکرد بیمه‌ای قابل‌فهم پیدا کرده و دست آخر اینکه به چه دلیل جهت‌گیری‌های مبتنی بر اندیشه‌های حمایتی و نادیده‌انگاری حوزه زیربنایی رفاه این‌چنین تبدیل به معضلی تکرارشونده شده که مصادیق آن کم نیستند.  در حالی که هنوز سازوکار مشخصی برای تسویه ارقام کلان دیون انباشت‌شده تامین‌اجتماعی مشخص نشده و از آن‌طرف نیز دولت به دلیل کسادی شدید منابع مالی برای تامین منابع پایدار دو صندوق بزرگ بازنشستگی کشوری و صندوق فولاد در مضیقه است، می‌توان این‌چنین برهان آورد که با اضافه کردن تعهدی جدید بر بار سنگین نهاد دولت و افزودن تعهدی جدید به صندوق‌های بازنشستگی که چندی است بحرانشان عالمگیر شده، نمی‌توان به اهداف تعیین‌شده دست یافت، ولو اینکه نیت‌ها هم درست باشند. مسئله زمانی حادتر می‌شود که به اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس توجه کنیم که ضمن تایید دلایل توجیهی و ضرورت برخورداری همه اقشار از تامین‌اجتماعی، برآورد کرده در سال جاری باید اعتباری بالغ بر 34 هزار میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی بحران‌زده پرداخت شود.  این مرکز حتی این احتمال را داده که در سال‌های آینده صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر به جمع صندوق‌های دارای کمبود منابع اضافه شود و متعاقب آن بحران صندوق‌ها دامنه‌دارتر هم بشود.  ابهام‌ها و پرسش‌های پرشمار دیگری هم درباره طرح تامین‌اجتماعی همگانی در میان است. با وجود این، بازوی پژوهشی مجلس ضرورت وجود سطحی معین از حمایت فراگیر برای تمام شهروندان را برجسته کرده است. فراتر از این موارد، تهیه‌کنندگان گزارش ضمن اینکه لازم دانسته‌اند طرح تامین‌اجتماعی همگانی با حساسیت، دقت و با مشارکت ذی‌نفعان به طور مبسوط بررسی شود و در مجلس به تصویب برسد، پیشنهادهایی هم مطرح کرده‌اند که اگرچه به صورت گذرا از آن عبور شده اما مشابه رویکرد رفاهی حاکم بر دولت و تلاش‌های او برای نهایی کردن آن است: «با توجه به مصوبات برنامه پنجم و ششم توسعه می‌توان از ظرفیت‌های موجود در نظام تامین‌اجتماعی چندلایه کمک گرفت.» ظرفیت‌هایی که دست‌کم در این طرح جای آنها به‌شدت خالی است و از همین رو هم مانند سایر تجربه‌های مشابه گرفتار چرخه‌ای باطل از بی‌توجهی به مفهوم مشارکت اجتماعی شده که درنهایت امیدها را به تحقق ایده تامین‌اجتماعی همگانی کم‌رنگ می‌کند.

منبع: هفته نامه آتیه نو