پندهای آقای بالدوین

تامین ۲۴/ در دهه 1335 تا 1345، ایران برای تدوین برنامه سوم و چهارم توسعه، از دو گروه مشاور خارجی استفاده کرد که به گروه مشاوران ‌هاروارد مشهور شدند. سرپرستان هر دو گروه پس از بازگشت به آمریکا جمع‌بندی خود از این مشاوره و برداشت‌های گروه از شرایط ایران را تدوین و منتشر کرده‌اند. گروه دوم به سرپرستی توماس مک‌‌لئود بود که کتاب وی توسط علی‌اعظم محمدبیگی ترجمه شده و نشر نی آن را منتشر کرده است. اما خبری از کتاب اول و یا ترجمه آن نبود، در حالی که مک‌لئود در جای جای کتاب به گروه اول اشاره می‌کند. گروه اول در 1336 به ایران آمده و تا 1341 در ایران بوده‌اند. جرج بالدوین نیز به عنوان سرپرست گروه، جمع‌بندی این تجربه را در 1967 (1346) منتشر می‌کند.

جرج بی. بالدوین که در سوم دسامبر 2014 در‌هانوور، نیوهمپشایر از دنیا رفت، کتاب خود را با عنوان «برنامه‌ریزی و توسعه در ایران» پس از سه سال زندگی و کار حرفه‌ای در ایران نگاشت. این کتاب در سال 1346 در آمریکا منتشر شده و در سال 1394 توسط نگارنده ترجمه و نشر علم آن را منتشر کرده است. این نوشته در تلاش است تا به برخی از نکات آموزنده این کتاب اشاره کند. چرا بالدوین، پس از نیم قرن؟ آنچه سبب می‌شود تا داوری‌های بالدوین حتی پس از نیم قرن محل تأمل بوده و پندآموز باشد، «رویکرد روشمند و دقت‌های علمی و روشنگر» اوست.

در این کتاب، وی خود را محدود به مباحث فنی و تکنیکی نکرده و برنامه‌ریزی و فراتر از آن توسعه را از منظری کلی و چندوجهی مدنظر قرار داده است. از این رو، نکات آمده در این کتاب برای «درک و فهم» هزارتوی برنامه‌ریزی توسعه در ایران مفید است. از طرفی دیگر، آنچه بالدوین در این کتاب به عنوان موانع برنامه‌ریزی و در نهایت توسعه اقتصاد ایران آورده، به قدری برای ایران دهه 1390 زنده و جاندار است که گویی او با مشاهده شرایط کنونی، این کتاب را نگاشته است. به بیان دیگر، به‌رغم گذشت نیم قرن از آن تجربه، بسیاری از نکات محوری و مباحث کانونی بالدوین برای ایران امروز و نظام برنامه‌ریزی توسعه آن پندآموز است. در ادامه به برخی از نکات برجسته این کتاب اشاره می‌شود.

نبرد انسان و طبیعت توسعه، تلاش انسان است برای غلبه بر محدودیت‌ها. توسعه تلاش جمعی انسان‌هاست برای ساختن پیرامون به آن گونه که جمله اعضای جامعه، زیستی آسوده‌تر و برخوردارتر داشته باشند. روشن و بدیهی است که طبیعت در این مسیر همیشه همراه نیست. بسیاری از جوامع و کشورها در مسیر دست یافتن به حیات جمعی بهره‌مندتر، با طبیعتی بسیار خشن و ناهمراه و نامساعد مواجه‌اند. در ایرانی که در زمره کشورهای خشک و نیمه‌خشک است و قریب 85 درصد این سرزمین دچار کم‌آبی است، در جغرافیایی که برای تولید شرایط دشواری دارد، آیا می‌توان دم از توسعه زد؟

در چشم بالدوین، این برنامه‌ریز توسعه، تقابل انسان و طبیعت نظمی آموزنده دارند که تکرار آن پس از شش دهه هنوز پندآموز است: «اگر به منابع طبیعی و انسانی (مهارت‌ها، گرایش‌ها و نهادها) به عنوان دو مخزن از منابع فکر می‌کنیم که بر اساس آنها توسعه اقتصادی شکل می‌گیرد، ایران نمونه‌ای است از جانشینی منابع طبیعی و انسانی. در نتیجه، نفت بسیاری از ضعف‌های ساختاری منابع انسان‌ساز ایران را جبران کرده و استاندارد زندگی بالایی برای کشور و همچنین چشم‌اندازهای بسیار بهتری رقم زده است، در مقایسه با شرایطی که می‌توانست بدون منابع طبیعی و بدون آن که این منابع به دارایی تبدیل شده باشند (در اصل توسط خارجیان و پس از آنها توسط فشارهای ملی‌گرایانه). کشورهای دیگری در دنیا هستند که دقیقاً روابط معکوسی در آنها برقرار است، یعنی جایی که منابع انسانی، منابع طبیعی نسبتاً اندک را جبران کرده است، مانند بریتانیا، کشورهای دارای نظام حقوقی - عرفی و ژاپن». سیاست و توسعه از جمله نکات بسیار آموزنده کتاب بالدوین، ورود وی به حوزه توسعه از منظر «سیاست» است.

نه‌تنها وی این منظر را به سطح منازعات گروهی و حزبی تقلیل نداده و سیاست را در سطح ریشه‌های کشاکش قدرت در جامعه مدنظر داشته، علاوه بر آن، گره‌زدن فرایند توسعه به سیاست (به معنای عمیق آن)، غیرمستقیم به ارتباط و پیوند عمیق این دو اشاره دارد و کیست که در شرایط و ویژگی‌های اقتصاد سیاسیِ توسعه در ایران اندک مطالعه‌ای کرده باشد و گلوگاه‌های سیاسی توسعه در ایران را نادیده بینگارد! بالدوین در مرور فرایند توسعه کشور از ابتدای قرن 14 خورشیدی و با اشاره به اقدامات انجام شده و حتی تلاش‌های ناکامی دوره سلطنت رضا شاه، در جمع‌بندی‌ای بسیار کلیدی اشاره می‌کند: «پیشرفت‌های دوره رضا‌شاه به‌شدت با فضای بسته سیاسی ایران و دولتی که آغازگر چنین دورانی بود، در تضاد قرار داشت. در واقع با توجه به جمیع موارد، پیشرفت‌های اقتصادی دوره رضاشاه به واقع پیشرفت‌های خوبی بودند.

اگرچه او اقدامات اندکی انجام داد، اما تأثیر پایداری بر الگوی سیاستگذاری و مدیریت ایرانی داشت». بنابراین می‌توان از آنانی که با یادآوری پروژه‌هایی چون راه‌آهن سراسری، نظام دیوانسالاری جدید، نظام دادگستری عرفی، بسط بهداشت و آموزش و مواردی از این قبیل، پرچم رضاخانی را افراشته نگه می‌دارند، پرسید چرا ارزیابی فردی آمریکایی در پایان دهه 1330 از آن دوره، مبتنی بر فقدان تأثیرگذاری پایدار است؟ به بیان دیگر و با فرض اثرگذاری مثبت آن اقدامات، چرا مجموعه تلاش‌های دوره رضا‌شاه منتهی به تغییری پایدار در سطح توسعه و حیات ایرانیان نشد؟ اگر‌چه این پرسش را می‌توان در زمره پرسش‌های حیاتی این حوزه قلمداد کرد، اما بالدوین خود در جایی به نکاتی اشاره دارد که می‌توان آن نکات را پاسخ این پرسش تاریخی دانست: «تقریباً شاهد فقدان کامل گروه‌های سازماندهی شده هستیم، گروه‌هایی که در نبرد و رقابت زندگی، منافع مشترک را دنبال می‌کنند - گروه‌هایی مانند اتحادیه‌های تجاری، احزاب سیاسی، انجمن‌های علمی، سازمان‌های مدنی، اتحادیه‌های کارفرمایی، اتحادیه‌های بازرگانی و نظیر اینها. فردگرایی مبنایی و کمبود اعتماد که مشخصه جامعه ایران است، موجب شده تا تشکیل این سازمان‌ها تا زمان حاضر مشکل باشد، اما مأیوس کردن‌های بی‌سروصدای دولت نیز در تشکیل نشدن این سازمان‌ها به همان میزان مهم است.

حکمرانان ایران به طور سنتی از گسترش مراکز مستقل سیاستگذاری و پیوند منافع گروه‌ها، می‌ترسند». در کنار سازمان اجتماعی که مانع شکل‌گیری نهادهای مردمی است، بالدوین بر آن است که سیاست در ایران از اساس مانع توفیق برنامه‌ریزی است. به بیان دیگر می‌توان با استناد به آنچه در این کتاب آمده ابراز کرد، از نظر بالدوین شرایط و چیدمان قوای سیاسی در ایران به گونه‌ای است که امکان توفیق در فرایند علمی و منطقی برنامه‌ریزی منتفی است. نکته جالب آن که راه‌حل را نه در تلاش برای اصلاح نظام سیاسی کشور، بلکه در کاهش سطح توقعات مردم می‌داند! «قوانین سیاست در ایران سبب می‌شوند که هیچ‌یک از این رویکردها (علمی به توسعه و برنامه‌ریزی) به نتایج مورد انتظار نایل نشوند. در حال حاضر هیچ راه‌حلی نیست که بتواند منجر به توفیق برنامه‌ریزی شود. تنها راه‌حل (که به بیان کوتاه سازماندهی مجدد رفتار سیاسی است) باقی مانده آن است که مردم انتظارات خود از آراستگی و عقلانیت و کارایی تقلیل دهد و امیدوار باشند که استفاده از درآمدهای نفتی به نوعی منتهی به مزایای بسیاری شوند». نهادها و توسعه اگرچه قریب 150 سال از تلاش اندیشمندان منتقد جریان متعارف علم اقتصاد، در تقویت رویکرد نهادگرایی به اقتصاد و توسعه می‌گذرد، اما این رویکرد و روش تبیین، در ایران جوان محسوب می‌شود و اندک صاحبنظری است که توانسته باشد به آموزه‌های نهادگرایی تسلطی عمیق (و نه سطحی) نایل شده باشد.

اگرچه هنوز نهادگرایی به عنوان روشی در فهم توسعه در ایران کانون اختلاف نظرها محسوب می‌شود، با این حال بیش از 60 سال پیش، بالدوین در توضیح شرایط ایران درکی نهادی عرضه می‌کند: «طی سال‌ها، بودند رهبران ایرانی توانا و ایثارگری که تلاش کرده‌اند این شاخص‌ها را تا سطح معقولی کاهش دهند. فقدان پیشرفت معناداری در این زمینه طی دو نسل گذشته نشان می‌دهد این امراض در نهادها و عادت‌های اجتماعی ایرانیان تا چه میزان ریشه‌دار و عمیق هستند». نکته مهمی که در این درک و فهم نهادی برای امروزیان آموزنده است، تأکید غلیط بالدوین به نقش سیستم و تأثیرات آن بر فرد است. وی نه‌تنها بر این نکته تأکید ، بلکه به نقش سیستم در سامان یافتن انگیزه‌های فردی اشاره دارد: «در فضای انگیزه‌های فردی و علایق خریداری شده حتی آنانی که می‌خواهند تحت قواعد متفاوتی ایفای نقش کنند، در سیستمی اسیر می‌شوند که حتی اگر بخواهند به امور مدنظر خود بپردازند، تقاضاهای سیستم آنها را در مسیر معینی هدایت می‌کند». تمرکز در شرایطی که با گذشت حدود هفت دهه از برنامه‌ریزی توسعه در ایران و با وجود تأکید بر اهمیت تمرکززدایی از نخستین برنامه مصوب سال 1327، هنوز بسیاری در این بلاد بلازده بر اهمیت و نقش کلیدی تمرکززدایی توجه بایسته نداشته و کثیری از سیاستگذاران این مقوله تعیین‌کننده را در چارچوبی مبتذل و سطحی به توزیع رانت‌ بین مناطق و گماردن حامیان در مناصب دولتی، دنبال می‌کنند.

تأسفی آموزنده آنجاست که بالدوین در سال‌های پایانی دهه 1330 خورشیدی، تمرکز جغرافیایی مواهب توسعه را از نکات برجسته در فهم ویژگی‌های اقتصاد ایران معرفی می‌کند: «ویژگی برجسته سیاست‌ و دولت در ایران آن است که این امور تقریباً در یک شهر هدایت می‌شوند؛ تهران. در ایران 15 تا 20 استان وجود دارد، اما هیچ استانی نیست که دارای قانون، پارلمان، مدیران برآمده از انتخابات، نظام مالی یا احزاب سیاسی خاص خود استان باشد. نهایت واحدهای سیاسی کشور 275 شهرداری و 45 هزار روستا است.

با این همه، بیشتر مسئولان کلیدی تا سطح شهرداران در استان‌ها، توسط وزارت کشور در تهران منصوب می‌شوند». فساد برای آنهایی که رخدادها و اخبار نیمه دوم دهه 1380 خورشیدی به بعد را به خاطر دارند و گزارش‌های سازمان شفافیت جهانی را مرور کرده و یا حداقل اخبار رتبه‌بندی کشورها از منظر شاخص فساد را دنبال کرده‌اند، تأکید بر اهمیت این معضل زیره به کرمان بردن است. کسی چه می‌داند شاید ارقامی 3 هزار میلیارد و 8 هزار میلیارد و مانند اینها چنان ما، ساکنان این دیار، را نسبت به ارقام فساد بی‌حس کرده باشد که گفته‌های یک آمریکایی برنامه‌ریز توسعه در 60 سال پیش، سخنان برجسته‌ای نباشد.

به هر حال در دورانی که اندازه اعداد هنوز صفرهای متعدد را تجربه نکرده بود، از دید بالدوین، فساد یکی از موانع و معضلات جامعه ایران برای توسعه بود. بنابراین باید با صراحت جسارت ورزید و بانگ برآورد که ما ایرانیان در گذر شش دهه گذشته در کاهش و کنترل این بلای جان توسعه چه کرده‌ایم. ». در کنار تمام جوانب و ابعادی که پدیده شوم فساد دارد، آنچه از منظری ویژه برای توسعه مهم است، نقش فساد در ایجاد بی‌ثباتی است؛ و کیست که نداند توسعه در بستری قابل پیش‌بینی و دارای ثبات حداقلی محقق است. شوربختانه امروز و پس از شش دهه پس از بالدوین گویی ما ساکنان این دیار کهن، هنوز باید بر این نکته ابرام ورزیم و کوس ثبات‌زده و هر آنچه منجر به بی‌ثباتی شود را مانع توسعه معرفی کنیم ولی آیا می‌توانیم پس از شصت سال در برابر بالدوین ادعا کنیم اندکی شرایط را بهبود بخشیده‌ایم؟، کسی که نوشته: «زیان‌های بی‌ثباتی را باید به زیان‌های فساد افزود. به نظر می‌رسد بی‌ثباتی در مقیاسی بزرگ وجود دارد و با نکته‌سنجی و بدون جسارت محقق می‌شود؛ ]رخدادی[ که وجود شبکه نامرئی‌ای از رسوم مدیریتی را تصدیق می‌کند که به‌رغم حملات دوره‌ای شاه، برخی از وزیران و مطبوعات تحت کنترل علیه فساد؛ به حیات خود ادامه می‌دهد». قدرت هماهنگی برنامه ما ساکنان این بلاد و حاملان فرهنگی کهن و داعیه‌داران پرمدعای پیشینه تاریخی، اگرچه در زمره پیشگامان تدوین برنامه‌های توسعه به حساب می‌آییم اما، هنوز نتوانسته‌ایم از مدارهای توسعه‌نیافتگی خارج شویم. در مرور تجربه ناکام برنامه‌ریزی توسعه در ایران، یکی از تحلیل‌های قابل توجه، وقوع پدیده «ازکارکردافتادگی برنامه‌ریزی» در ایران است.

مراد از این مفهوم آن است که برنامه‌های توسعه نتوانسته‌اند کارکرد اجتماعی مورد انتظار را داشته باشند. در میان کارکردهای مورد انتظار از یک برنامه توسعه، توانایی و قدرت برقراری هماهنگی است امروز نیز در حالی برنامه ششم توسعه در مجلس در حال تصویب است که هنوز تکلیف این پدیده و قدرت هماهنگ‌کنندگی برنامه محل مناقشه و تردید است. در این شرایط است که آموزه‌های بالدوین در این خصوص قابل تکرار خواهد بود که نوشت: «برنامه‌ریزی جامع به معنای آن نیست که برنامه، مغز متفکر کل اقتصاد باشد بلکه به این معناست که همه اهداف اصلی اقتصاد باید در برنامه مشخص شوند و هیچ نکته مهمی که ممکن است مانع برنامه بوده یا در موفقیت آن سهیم باشد، از برنامه بیرون نماند. چارچوب جامع بودن برنامه به توجه به «همه» متغیرهای اصلی در نظام اقتصادی و تلاش برای کنترل آنها به منظور شکل‌گیری نتایجی دلالت دارد که برنامه‌ریزی برای آنها انجام می‌شود. چنین الزاماتی از جامع بودن است که مشکلات دشواری درباره هماهنگ شدن نهادهای دولتی رقم می‌زند، نهادهایی که مسئول عواملی هستند که باید مدنظر قرار گیرند، کنترل شده و هماهنگ شوند. این مشکلات در هر کشوری، به اندازه کافی بزرگ هستند. در ایران سنت‌ سیاسی و فرهنگی شانس موفقیت را بسیار کاهش می‌دهد».

جان کلام کتاب بالدوین تنها کتابی نیست که توسط یک خارجی درباره وضعیت اقتصاد و توسعه ایران نوشته شده باشد و آخرین آن نیز نخواهد بود. آنچه در این سیاهه آمد، تکرار نکته‌ای است که در مجال‌های دیگر و با بهانه‌های دیگر نیز مطرح شده و از این منظر یادآوری یکی از مهمترین پرسش‌های پیش روی علاقه‌مندان به آبادانی و سربلندی مردمان این دیار است؛ پرسشی که به تحلیلی می‌توان ریشه آن را در سال‌های پیش از مشروطه نیز سراغ گرفت: چرا با وجود هزینه‌های مادی و معنوی هنگفتی که در ایران صرف شده، معضلات و موانع توسعه ایران هنوز پابرجا هستند؟ چرا با تمام تلاش‌ها و مرارت‌ها هنوز مشکلات همان‌هایی هستند که دهه‌ها پیش بوده‌اند و تو گویی ماهیت و مؤلفه‌های شرایط تغییر کیفی نکرده‌اند؟ در مواجه و تلاش برای یافتن پاسخ این پرسش‌های تاریخی، می‌توان از رویکردهای متعددی بهره گرفت. اما به تجربه مطالعات به ثمر نشسته و با تکیه بر مواردی از قبیل کتاب «برنامه‌ریزی و توسعه در ایران» نوشته بالدوین، می‌توان بر توانایی رویکرد نهادگرایانه تأکید و پیگیری این حوزه مطالعاتی را در این چارچوب نظری پیشنهاد کرد.

منبع: ماهنامه قلمرو رفاه / نویسنده : میکائیل عظیمی - پژوهشگر اقتصاد و تأمین‌اجتماعی