تأمین‌اجتماعی در برنامه‌های توسعه

مسعود کسرائی‌نژاد

 دانش‌آموخته کارشناسی ارشد اقتصاد از دانشگاه علامه‌طباطبایی

تامین۲۴/ پس از انقلاب اسلامی، توجه به مسأله تأمین‌اجتماعی به نوعی به نقطه آغاز خود بازگشت، برنامه‌های اول و دوم توسعه چنان محو جبران نیاز‌های انقلاب و جنگ بودند که تقریباً تأمین‌اجتماعی را به فراموشی سپردند، البته در این دوران فضای جامعه و آحاد مردم چنان گرم و استوار بود که با تأمین انفرادی و حمایت از یکدیگر تصور دولت‌ها را پوشش می‌دادند. برنامه سوم توسعه نقطه تحول توجه است، گویی با گذر از گردنه عمران، منظره‌ای از اجتماعی آشفته و نیازمند در مقابل دولتمردان قرار گرفت و باعث آغاز توجه جدی به تأمین‌اجتماعی شد‌ با این وجود، عملکرد این برنامه به کامیابی کامل دست نیافت. برنامه چهارم که دنباله‌روی برنامه سوم بود، تأکید بیشتری بر این مسأله داشت اما تغییر دولت و وابستگی قانون و برنامه‌ریزی به مجری در ایران، این برنامه پر‌مدعا را به کلی ناکام گذاشت. مثلث گسترش اهمیت سبب شد تا سهم مسائل حوزه تأمین‌اجتماعی در برنامه پنجم توسعه باز هم افزایش یابد، اما این‌بار از طرفی تعویض دولت در میانه راه برنامه، به نوعی کمر آن را شکست و از طرف دیگر تحولات درآمدی دولت و به اعتقاد برخی آرمان‌گرایانه بودن این برنامه سبب شد تا از آن شعاری بیش باقی نماند. اکنون در آستانه ورود به برنامه ششم توسعه، توجه به آنچه در تاریخ برنامه‌ریزی ایران بر تأمین‌اجتماعی گذشته اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. به نظر می‌رسد همه آنچه رخ داده بزرگ‌تر شدن سازمانی گاه موفق و گاه ناکام به نام تأمین‌اجتماعی در ابعاد پوششی و اقتصادی، نزدیک‌تر شدن صندوق‌های بازنشستگی به مفهومی به نام ورشکستی، افزایش نیازمندان به تأمین‌اجتماعی و انباشته شدن حجم عظیمی از اطلاعات مربوط به قانون‌ها و اسناد پشتیبان و مطالعات مرتبط به صورت رایانه‌ای و کاغذی است که بیشترشان از قطار شعار پیاده نشدند و هنوز منتظر ایستگاه اجرا نشسته‌اند. در یک تعریف کلی توسعه به معنا برنامه‌ریزی و اجرای برنامه توسط دولت‌ها در راستای دستیابی به ثبات و رشد اقتصادی کشورهاست. برنامه‌ریزی به سه سطح کلی شامل کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت تقسیم می‌شود. برنامه‌های کوتاه‌مدت که به آنان برنامه عملیاتی نیز گفته می‌شود، نهادهای اجتماعی موجود را کاملاً پذیرفته‌اند و به دنبال طراحی روش‌های جایگزینی برای ایجاد بهترین آینده ممکن (در کوتاه‌مدت) هستند، از جمله این برنامه‌ها در ایران می‌توان به بودجه‌های سالانه و نظام بودجه‌ریزی اشاره کرد. گرچه عدم ‌پایبندی کامل دولت‌ها به بودجه مصوب یکی از مشکلات تاریخی اقتصاد ایران است اما این قانون تا حدی برنامه و خط‌مشی یکسال آینده دولت را روشن می‌سازد. در سطح بلند‌مدت می‌توان به سند چشم‌انداز و برنامه‌های ۲۰ ساله اشاره کرد که اهداف بلندمدت و خطوط کلی حرکت ساختار جامعه در حوزه‌های مختلف از جمله اقتصادی را معین می‌کند. در سطح میان‌مدت که به نوعی می‌توان آن را مهمترین سطح برنامه‌ریزی حساب کرد، بازه زمانی 3 تا 10 سال مدنظر است‌ و برنامه‌های توسعه در ایران نقش برجسته‌ای در این سطح برعهده دارند. این برنامه‌ها به طور کلی وضعیت نهادها و شرایط کشور را پذیرفته‌اند و به دنبال ایجاد بهترین شرایط ممکن طی سال‌های آینده بر اساس اهداف بلندمدت و با نگاه معقول به توانایی و منابع هستند. ویژگی این برنامه‌ها برقراری ارتباط بین برنامه‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت است. ترکیب دو مفهوم برنامه‌ریزی و توسعه، ترکیبی است که می‌کوشد با استفاده از مجموعه‌ای از روش‌ها (اعم از متمرکز، غیرمتمرکز یا ...)، همه منابع موجود را به کار گیرد و به کمک آنان توسعه را برای جامعه رقم بزند. برنامه‌ریزی در ایران به ۶۸ سال قبل باز‌می‌گردد. در سال ۱۳۲۷ نخستین برنامه عمرانی پس از 10 سال بحث و چالش سرانجام به تصویب رسید. تا زمان انقلاب اسلامی ۵ برنامه عمرانی تدوین شد و از مرحله اجرا گذشت. برنامه ششم عمرانی نیز تدوین شده بود که به علت تقارن با انقلاب اسلامی به اجرا در‌نیامد. در این برنامه‌ها اهداف اصلی شامل افزایش تولید و صادرات، تأمین مایحتاج عمومی مردم، ترقی شرکت و صنایع، بهبود بهره‌برداری از معادن و ثروت‌های زیرزمینی، بهبود بهداشت عمومی و آگاهی مردم‌ و به سامان رساندن معیشت عمومی و تنزل هزینه زندگی بود.

نظام رفاهی در برنامه‌های عمرانی: پله‌پله تا قله

جست‌و‌جوی تأمین‌اجتماعی و حوزه‌های مربوط به آن در برنامه اول عمرانی هر محققی را مجبور به اعتراف در خصوص این موضوع می‌کند که تأمین‌اجتماعی از آخرین اولویت‌های آن برنامه بوده است. این عدم توجه می‌تواند دلایل متعددی از جمله عدم نیاز شدید عموم مردم به این مسأله، عدم وجود نظام و ساختار مشخص برای این مسأله یا اهمیت داشتن و در اولویت بودن مسائلی مانند کشاورزی، صنایع و معادن، نفت، حمل و نقل ریلی و دریایی و هوایی داشته باشد. برنامه دوم نیز هم‌راستا و مشابه با برنامه عمرانی اول بود. بخشی از مسائل حوزه تأمین‌اجتماعی خصوصاً بهداشت و امور فرهنگی در فصل چهارم این برنامه گنجانده شد اما با وجود پیشرفت‌های نسبی در حوزه حمل‌و‌نقل، در سایر حوزه‌ها عملکرد موفقی نداشتند. برنامه عمرانی سوم کمی بهبود یافت و مسائل با دقت بیشتری مورد بررسی قرار گرفتند. به نوعی توزیع عادلانه درآمد برای نخستین‌بار در این برنامه مد‌نظر قرار گرفت. این برنامه به ۱۳ فصل تقسیم شده بود و در آن دو فصل جداگانه به نیروی انسانی و بهداشت اختصاص یافت. تأکید برنامه چهارم عمرانی نیز بر حوزه زیرساخت‌ها و صنایع بود. این برنامه در چهار بخش کلی تنظیم شده بود و برای اولین‌بار به صورت رسمی بخشی به عنوان رفاه اجتماعی در نظر گرفته شد. بخش رفاه اجتماعی در این برنامه شامل آموزش و پرورش، فرهنگ و هنر، توریسم، بهداشت و بهداری، رفاه اجتماعی، آمار و بررسی‌ها بود. در این برنامه تقریباً تمام هدف‌گذاری‌ها تحقق یافت و حتی بخش‌های نفت و خدمات رشد بیشتری نسبت به آنچه در برنامه دیده شده بود را تجربه کردند. از برنامه پنجم عمرانی که مختص سال‌های 56-1351 بود، مسائل غیراقتصادی مستقلاً مطرح شده و مورد بررسی و هدف‌گذاری قرار گرفتند. در این برنامه به برنامه‌ریزی منطقه‌ای توجهی ویژه شد، از جمله اهداف آن می‌توان به رشد متوازن، احیای فناوری، بهبود کیفیت و عرضه نیروی کار، ارتقای معیشت مردم، افزایش مزیت نسبی در تولید و گسترش شبکه بنادر اشاره داشت. همان‌طور که اشاره شد برنامه ششم عمرانی در همزمانی با انقلاب اسلامی به مرحله اجرا نرسید. پس از سال‌های انقلاب و جنگ، بعد از گذشت بیش از یک دهه در سال 1368 کشور به نظام برنامه‌ریزی توسعه بازگشت و نخستین برنامه توسعه به تصویب رسید.

دو آمار از برنامه‌های عمرانی

همان‌طور که اشاره شد برنامه‌های اول و دوم توجه چندانی به مسائل تأمین‌اجتماعی نداشتند، از این‌رو بررسی شرایط اجتماع را از انتهای برنامه دوم آغاز کرده و در مقاطع برنامه‌ریزی بررسی می‌کنیم. به طور کلی برنامه‌های عمرانی تقریباً در تحقق اهداف خود (به دلایل مختلفی مانند نظام برنامه‌ریزی، قیمت نفت و درآمد دولت، نحوه اجرا و ...) موفق بوده‌اند و شاخص‌های مربوط به حوزه مسائل اجتماعی اگر هم به هدف برنامه نرسیده بودند به طور کلی روندی صعودی و رو به بهبود را نشان داده‌اند. سازمان تأمین‌اجتماعی در سال 1341 (سال پایانی برنامه عمرانی دوم) با 1253 هزار نفر تحت پوشش ضریب 5.51 درصدی را برای خود ثبت کرده است، برنامه عمرانی بعدی در همین سال آغاز می‌شود تا اینکه در سال 1346 (سال پایانی برنامه عمرانی سوم) ضریب پوشش به 8.28 درصد افزایش می‌یابد. این ضریب در 1347 سال شروع برنامه عمرانی چهارم 9.36 درصد، در سال 1351 برابر 13.39 درصد، در سال 1352 برابر 14.61 درصد بوده و تا سال 1356 به 19.14 درصد رسید. این رشد آرام نشان از گسترش سازمان تأمین‌اجتماعی و تحت پوشش قرار گرفتن تعداد بیشتری از مردم دارد. مستمری برقراری بازنشستگان در سال 1341 حدود 4600 ریال بوده که برای سال‌های 1346 و 1347 به ترتیب به 4290 و 4230 ریال رسیده است. 5 سال بعد حوالی انتقال از برنامه چهارم به برنامه پنجم عمرانی این میانگین به 5900 ریال افزایش می‌یابد و تا سال 1356 با رشد زیادی به حدود 13150 ریال می‌رسد. حداقل مستمری تا سال 1347 ثابت بوده و بعد از آن در سال 1350 مجدداً افزایش می‌یابد. این رقم از سال 1352 به بعد به صورت سالانه افزایش را تجربه می‌کند. در بحث آموزش نیز تعداد دانش‌آموزان پسر و دختر در طول سال‌های مورد بررسی هر دو بیش از دو برابر افزایش یافته‌اند که این افزایش در دختران بیش از پسران بوده است.

برنامه‌های اول و دوم توسعه: بازگشت به زمین تمرین

در سال‌های ابتدایی بعد از انقلاب، مباحث بیمه‌ای و بازنشستگی نه‌تنها چندان طرفداری نداشت بلکه تعداد کثیری از نمایندگان و مدیران در مقابل آن ایستادگی هم می‌کردند به طوری که برخی با نگاهی کوته‌فکرانه، بازنشسته را درختی خشک می‌پنداشتند و فریاد برمی‌آوردند که آب پای درخت خشک نریزید! اما با تلاش فراوان آگاهان حوزه بازنشستگی و بیمه‌ای تا حدودی از آسیب به حوزه تأمین‌اجتماعی جلوگیری شد. با گذر زمان و رسیدن به دهه ۸۰، همان‌هایی که فریاد مخالفت سر‌می‌دادند کمابیش خود نیز به مراحل بازنشستگی و نیازهای بیشتر بیمه‌ای رسیدند، از سوی دیگر همان‌طور که انتظار می‌رفت، آگاهی عموم مردم و قانونگذاران بیشتر شد و همزمان با پیشرفت‌های جهانی ایران نیز در مسیری روشن‌تر، گام‌های صحیح‌تری برداشت. با توجه به شرایط پایان جنگ تحمیلی همان‌طور که به طور طبیعی انتظار می‌رفت، برنامه اول توسعه تمام هم و غمش را صرف بازسازی خرابی‌های جنگ کرد. با اینکه در اهداف این برنامه از این هم گفته شده بود که باید عدالت اجتماعی مدنظر قرار گیرد اما به عقیده بسیاری از ناظران در نهایت نه در خود برنامه تم عدالت اجتماعی و نگاه عدالت‌محور نگاه غالبی بود و نه سیر و نتیجه برنامه به چنین چیزی ختم شد. در این برنامه تنها به‌صورت موردی به مباحث تأمین‌اجتماعی اشاره شد. مثلاً در تبصره ۲۹، به وزارت کشاورزی اجازه می‌داد به ‌منظور تأمین شکر، برای ایجاد هفت واحد کشت ‌و صنعت نیشکر و کارخانجات مربوط به آن اقدام کند. اما در دو جا، برنامه توسعه اول، اشاره مستقیم به تأمین‌اجتماعی داشت، اول در جایی که نوشته شده بود «تلاش در جهت قسط اسلامی و عدالت اجتماعی» از طریق تهیه و تدوین چارچوب نظام تأمین‌اجتماعی بر اساس اصل ۲۹ قانون اساسی صورت گیرد و گفته شده بود که زمینه‌های مناسب برای اجرای آن فراهم شود؛ و دوم از تعمیم بیمه‌های اجتماعی با اولویت روستاییان، عشایر و گروه‌های آسیب‌پذیر، سخن می‌گفت. مهمترین اقدام رفاهی در این برنامه آنجا بود که در هدف‌های کمی کلان دستوری را گنجانده بود که سیستم سهمیه‌بندی کالاهای اساسی به نحوی تغییر کند که سوبسیدهای پرداخت شده در چارچوب نظام تأمین‌اجتماعی کشور به تدریج صرفاً متوجه افراد کم‌درآمد جامعه شود. این، تنها برنامه‌ای بود که در برنامه توسعه اول برای قشر محروم جامعه در نظر گرفته شده بود. برنامه دوم توسعه که طی سال‌های 78-۱۳۷۴ اجرا شد، با هدف اصلی تثبیت دستاوردهای برنامه اول و کاهش بار سنگین تحولات اقتصادی بر جامعه طراحی شده بود. به نظر می‌رسید توجه به مسأله تأمین‌اجتماعی در این برنامه قدری پررنگ‌تر شده و برای نخستین‌بار مسائل حمایتی با مسائل بیمه‌ای همراه شدند. عدالت اجتماعی، اولین هدف کلان کیفی این برنامه قرار گرفت. تبصره 10 نیز سخن از تسهیلات بانکی در راستای برقراری عدالت اجتماعی و کاهش فقر به میان آورد. همچنین در تبصره 33 دولت مکلف به پرداخت سالانه 10 درصد از دیون خود به صندوق بازنشستگی کشوری گردید. در حوزه درمان نیز دولت مکلف به تکمیل تأسیسات و تجهیزات مراکز بهداشتی درمانی کشور تا پایان این برنامه می‌شود. به طور کلی، این برنامه از سویی می‌خواست نظام تأمین‌اجتماعی را جهت پرداخت مستمری به اقشار نیازمند مانند زنان و کودکان بی‌سرپرست و معلولان از محل منابع بودجه عمومی گسترش دهد و از سوی دیگر دامنه پوشش بیمه‌های اجتماعی را آنقدر زیاد کند که تا پایان برنامه همه اقشار تحت پوشش آن قرار گیرند. همچنین پرداخت یارانه به حوزه عمومی در دستور کار قرار گرفت. قرار شد این یارانه به کالاهای اساسی و دارو اختصاص داده شود و برنامه‌ریزی شد تا یارانه‌ها شفاف شده و در راستای تقویت نظام تأمین‌اجتماعی خرج شوند.

برنامه سوم: پیدایش مفاهیم منسجم رفاهی

برنامه سوم توسعه که به برنامه اصلاح ساختاری مشهور شد، در سال ۱۳۷۹ به تصویب مجلس رسید. دقت نسبتاً بالای این برنامه در هر سه بخش کلی آن توجه هر کسی را به خود جلب می‌کند. این برنامه به دنبال هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی بود و برای رسیدن به این هدف، گسترش نظام تأمین‌اجتماعی را توصیه می‌کرد. نظام تأمین‌اجتماعی به صورت دقیق و جدی اولین‌بار در این برنامه مطرح شد. همچنین بیمه‌های پایه و مکمل معین‌ و مسائل حمایتی تا حدودی از مسائل بیمه‌ای تفکیک شدند. واگذاری دارایی‌های دولت به بخش خصوصی، مسأله مورد توجه همه برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب است و برنامه سوم هم از این جهت مستثنی نیست اما هیچ‌کدام از این برنامه‌ها به پیامدهای اجتماعی و کارگری این واگذاری‌ها فکری نکرده بودند و از این حیث، برنامه سوم استثنا بود. این برنامه در مواد ۴ و ۲۱ خود به بحث واگذاری شرکت‌های دولتی و ادغام و ایجاد و انحلال آنها «در راستای افزایش کارایی و بهره‌وری با زنده کردن بخش خصوصی» می‌پردازد. طبیعتاً در این تحولات بخشی از کارکنان دچار مشکلاتی می‌شوند که از جمله آن بحث پرداخت کسور و حقوق بازنشستگی است. در ماده ۲۷ برنامه سوم مقرر شد «آن دسته از کارکنان شرکت‌های دولتی که از نظر مقررات بازنشستگی تابع صندوق‌های خاص بازنشستگی وابسته به وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی هستند و ارتباط استخدامی آنان با دستگاه اجرایی ذیربط، در اجرای سیاست‌های فروش سهام قطع می‌گردد، بتوانند در صورت ادامه اشتغال در واحدهای فروخته شده به بخش خصوصی یا تعاونی و با رعایت ضوابط پرداخت حق‌بیمه مقرر به تفکیک سهم بیمه‌شده و کارفرما، همچنان تابع مقررات صندوق بازنشستگی مربوط باشند». حمایت از بیکاری نیز در این برنامه به طور مجزا دیده شد. ماده ۳۶ این قانون سازمان تأمین‌اجتماعی را موظف می‌کند در راستای اجرای اصل ۲۹ قانون اساسی از محل بودجه عمومی و مشارکت‌های مردمی، حمایت‌های مالی در برابر رویدادهای اقتصادی و اجتماعی و طبیعی مانند بیکاری، بازنشستگی و ... را برای یکایک افراد جامعه فراهم کند. حمایت‌های بیمه‌ای نیز مشخصاً دو ماده را به خود اختصاص دادند. ماده ۳۷ نیز به بحث بیمه پرداخته و فعالیت‌های بیمه‌ای را به دو بخش همگانی و مکمل تفکیک می‌کند. بخش مکمل شامل بیمه‌هایی است که یا هزینه بیشتری نسبت به بیمه همگانی دارند، یا سطوحی فراتر از آن را شامل می‌شوند و یا مباحث جدیدی را در این حوزه مطرح کنند. در ماده ۳۸ به حمایت‌های بخش غیربیمه‌ای مانند پیشگیری، توانمندسازی، اشتعال، آموزش و مسکن قشر نیازمند توجه می‌کند. ماده ۳۹ نماد آگاهی برنامه‌ریزان و قانونگذاران از خطرات آینده حوزه بیمه‌ای است. بعد از اجرایی نشدن تبصره 33 برنامه دوم در خصوص پرداخت بدهی دولت به سازمان بازنشستگی کشوری، این بار برنامه‌ریزان دولت اصلاحات به صورت جامع‌تر احتمال رخداد بحران‌های بَعدی در صندوق‌های بیمه‌ای را پیش‌بینی کردند و برای پیشگیری از آن – که امروز همه‌گیر شده است- بر سه مورد تأکید کردند که مهمترین‌شان پرداخت بدهی‌های دولت بود: «دولت موظف است ضمن پرداخت تعهدات سالیانه خود به سازمان‌های بیمه‌ای، ۵۰ درصد از بدهی‌های گذشته خود را طبق تفاهم، از طریق واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و اموال و دارایی دولت تأدیه کند.» ماده ۴۰ برنامه سوم، وجه ساختاری اصلاح نظام تأمین را مدنظر داشت و اصلاً به قانون «اصلاح ساختار» معروف شد. در این ماده نظر برنامه‌ریزان این بود که با تفکیک وظایف نهادهای مؤثر در حوزه تأمین‌اجتماعی و رفع تداخل و ایجاد شفافیت و افزایش کارایی در آن، اصلاح ساختاری صورت گیرد. طرح مشترک سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی کشور قرار بود با اجرایی شدنش دستگاه‌های موازی را در هم ادغام و تداخل وظایف آنان را برطرف کند، نظام تأمین‌اجتماعی را جامعیت ببخشد، هزینه‌های اداری و پشتیبانی این نظام را کاهش و کارایی و اثربخشی آن را افزایش دهد، سازوکار لازم برای هماهنگی بین دستگاه‌ها را فراهم کند، از مؤسسات خیریه و شوراهای شهر و ... کمک بگیرد و از ایجاد سازمان جدید جلوگیری کند. بایدهایی که باد زمان آنان را به امیدی برای شاید رخ دادن تبدیل کرد. در ماده ۴۱ وجه فنی اصلاحات مدنظر قرار گرفت و به بالا بردن بازده سرمایه‌گذاری‌ها و کاهش هزینه‌های سازمان‌های بیمه‌ای اختصاص یافت. ماده ۴۲ هم یک ماده فنی‌ ـ ‌اداری بود که اجازه انتقال بیمه‌شدگان از این سازمان به آن سازمان بیمه‌ای را می‌داد و برای اولین‌بار نقل و انتقال حق‌بیمه و کسور بین ‌صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی را امکان‌پذیر کرد. مواد بعدی وجوه دیگری از سیاست اجتماعی را مدنظر قرار دادند. ماده ۴۹ با هدف اینکه نقش دولت در زمینه اشتغال را بیشتر کند، دولت را موظف به ایجاد انگیزه برای کارفرمایان کرد، بدین صورت که هر کارفرمایی که برای کارگاه خود در طول اجرای این برنامه از طریق مراکز خدمات اشتعال وزارت کار و امور اجتماعی نیروی کار جدید استخدام می‌کرد، مشمول تخفیفاتی مانند تخفیف حق‌بیمه سهم کارفرما می‌شد. ماده ۱۳۸ به مسأله تأمین مسکن، ماده ۱۷۴ به ایجاد انسجام در نظام تأمین‌اجتماعی نیروهای مسلح و صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری‌شان از طریق ادغام سازمان بیمه ارتش و سپاه و سازمان‌های مشابه و ماده ۱۹۳ هم به مسأله درمان و ارائه خدمات درمانی پرداخت. همان‌طور که اشاره شد برنامه سوم توسعه به نوعی نقطه تحول برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب است، نگاه جامع برنامه‌ریزان در حوزه‌های مختلف (خصوصاً مباحث تأمین‌اجتماعی) از مهمترین ویژگی‌های آن است، این نگاه از طرفی منجر به انسجامی نهفته در برنامه شد و از طرف دیگر به دلیل توجه و پیش‌بینی نسبتاً معقول منابع آینده آن را به عملیاتی شدن نزدیک‌تر کرد. دیگر ویژگی بارز این برنامه آینده‌نگری آن بود، به طوری که هم پایه‌های برنامه بعدی را تشکیل می‌داد و هم به پیش‌بینی بحران‌ها و نقاط قوت آینده توجه کرده بود.

 برنامه چهارم: جامع‌ اما ناکام در اجرا

با توجهی که برنامه سوم به مسائل حوزه تأمین‌اجتماعی داشت، انتظار می‌رفت در برنامه‌های بعدی اهمیت بیشتری به این مسأله داده شود. بعد از برنامه سوم که به نوعی نقطه‌عطفی در توجهات به مسائل تأمین‌اجتماعی بود، برنامه‌های چهارم و پنجم اهمیت بیشتری به این مسائل دادند. قانون برنامه چهارم توسعه که در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ اجرا شد، در راستای سند چشم‌انداز بیست ساله تنظیم شد. در این قانون یک فصل کامل (فصل هشتم) ۸ ماده‌ای با عنوان «ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی» به مسأله تأمین‌اجتماعی اختصاص داده شد. برنامه چهارم با این فصل و اشاراتی که در سایر فصول وجود داشت رویکرد مشخصی نسبت به تأمین‌اجتماعی داشت. عدالت اجتماعی این بار هم حاضر بود و ماده ۹۵ را به خود اختصاص داد. این ماده دولت را مکلف به اجرای برنامه‌های جامع فقرزدایی و عدالت اجتماعی می‌کرد و برای این کار، شاخص هم تعیین کرد. هدف این بود که این کار از طریق تعمیق نظام جامع تأمین‌اجتماعی صورت گیرد و شاخص‌ها هم جامعیت و فراگیری و اثربخشی بودند. تعیین خط فقر و تبیین برنامه‌های توانمندسازی، سامان‌دهی نظام خدمات اجتماعی برای پوشش جمعیت زیر خط فقر، از دیگر برنامه‌های این ماده بودند. ماده بعدی دولت را مکلف می‌کرد که ۱۰۰ درصدی جمعیت تحت پوشش بیمه همگانی پایه خدمات درمانی قرار گیرند (در راستای اصل ۲۹ قانون اساسی). همچنین دولت در همین بند خود را مکلف کرد برای بازپرداخت بدهی‌های دولت، تأمین بیمه خاص برای حمایت از زنان سرپرست خانوار و افراد بی‌سرپرست با اولویت کودکان فکری کند. برای کاهش طول دوره استفاده از مقرری بیکاری در جهت تنظیم بازار کار کاری کند و با توجه به لزوم پایداری صندوق‌های بیمه اجتماعی و اصلاحات منطقی در مبانی محاسباتی آنها، اقدامات لازم را انجام دهد. ماده ۹۷ یک ماده بسیار فراگیر برای کنترل مسائل و آسیب‌های اجتماعی بود و «طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی» را مطرح می‌کرد. تقریباً 10 سال قبل از اینکه سیاستمداران ایرانی از گزارش‌های قائم‌مقام و خود وزیر کشور درباره آسیب‌های اجتماعی شوکه شوند، این ماده قانونی روی چیزهایی مثل پیشگیری از اعتیاد، ایجاد نشاط در جامعه، شناسایی نقاط آسیب‌پذیر و بحرانی، اصلاح برنامه‌های درسی و دوره‌های آموزشی دست گذاشته بود. ماده ۹۸ به تقویت سرمایه ‌اجتماعی و ارتقای رضایتمندی عمومی طی سال اول برنامه پرداخت و ارزیابی و گزارش‌های مختلفی را برای بررسی نتایج معین نمود. ماده ۹۹ مختص امور توانمندسازی ایثارگران و خانواده شهدا در مباحث اشتغال و مسائل آموزشی و حمایتی بود. ماده ۱۰۰ به ارتقای حقوق انسانی، تربیت نیروی انسانی فعال و افزایش امنیت فردی پرداخت. ماده ۱۰۱ دولت را موظف به ارائه برنامه ملی توسعه کار شایسته تا پایان سال اول برنامه به مجلس می‌کرد‌ این ماده بر گسترش روابط سه‌جانبه کارگر، کارفرما و دولت، ایجاد اشتغال مولد با ظرفیت‌سازی در واحدهای کوچک و موارد‌ این چنینی تأکید داشت. ماده ۱۰۲ توسعه بخش تعاونی در راستای استقرار عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه درآمدها و با هدف توانمندسازی جوانان و کاهش تصدی‌گری دولت مطرح می‌کرد. در فصل دوازدهم این قانون نیز ماده ۱۰۷ به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص یافت و به منظور تقویت آنان و سهولت جابه‌جایی کارکنان، اقداماتی را پیش‌بینی می‌کرد. از جمله اینکه به کارکنان مشمول صندوق‌های بازنشستگی اجازه داده ‌شد در صورت بازخرید شدن یا به دستگاه‌های دیگر منتقل شوند یا با استفاده از مرخصی بدون حقوق در بخش غیردولتی اشتغال یابند و همچنان مشمول صندوق بازنشستگی کشوری باشند. جامعیت برنامه چهارم توسعه زیر چرخ‌دنده‌های تعویض دولت و جایگزینی تفکری متفاوت در نظام سیاسی، آسیب دید و اجرای بندهای این برنامه یکی پس از دیگری کمابیش ناکام ماند، به طوری که گه‌گاه از گوشه و کنار شنیده می‌شد دولت حتی اعتقادی هم به اجرای این برنامه ندارد و به کلی آن را مردود می‌خواند.

 برنامه پنجم: شعار زیاد و کار کم

 طبیعتاً با گذر از برنامه چهارم و آغاز برنامه پنجم مباحث تأمین‌اجتماعی بیش از پیش گستردگی یافتند. این امر از دلایل سه‌گانه‌ای ناشی می‌شد؛ اول گسترش کلی برنامه‌های توسعه و افزایش جامعیت آنان همزمان با گسترش ساختاری سازمان تأمین‌اجتماعی نسبت به برنامه قبل، دوم افزایش آگاهی عمومی بر اهمیت مسائل حوزه تأمین‌اجتماعی و سوم ایجاد نیازها و مشکلات جدید این حوزه در کنار لزوم رسیدگی به مسائل برنامه‌ریزی شده در برنامه قبل و مهمتر از این‌ها آنکه برنامه‌ریزان این برنامه با شعار عدالت‌محوری و حمایت از اقشار محروم جامعه، تنظیم آن را بر عهده گرفته بودند. از مجموع ۲۳۴ ماده قانون پنجمین برنامه توسعه که سال‌های۱۳۹۰ تا ۱۳۹۴ را هدف قرار می‌داد بیش از ۲۵ ماده مستقیم و چندین ماده به صورت غیرمستقیم به حوزه مسائل تأمین‌اجتماعی اختصاص یافتند. فصل سوم این قانون با عنوان «امور اجتماعی» به نوعی جانشین فصول ۷ و ۸ برنامه چهارم توسعه شد. البته این فصل تنها شامل دو ماده 24 و 25 بود که به ترتیب به ارتقای شاخص توسعه انسانی و هماهنگی رشد شاخص‌های آموزش، بهداشت و اشتغال در کشور؛ و تنظیم سند ملی کار شایسته حداکثر تا پایان سال اول برنامه توسط وزارت کار و امور اجتماعی اختصاص یافتند؛ اما تأمین‌اجتماعی طبیعتاً به این فصل محدود نشد و در فصول دیگر تا حد زیادی مورد اشاره قرار گرفت. از جمله آن در ماده ۱۸ در فصل دوم به گسترش حمایت‌های هدفمند مادی و معنوی از نخبگان از طریق ایجاد منزلت اجتماعی، تسهیل در ارتقای تحصیلی و ورود به رشته‌های تحصیلی مورد علاقه، حمایت‌های مالی و بورس تحصیلی از طریق وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و برقراری بیمه تأمین‌اجتماعی و بیمه پایه سلامت فرد و خانواده وی پرداخته شد. ماده ۲۶ به ایجاد ثبات و پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی و به دولت اجازه انجام اصلاحات در راستای تحقق این هدف را داد. ماده ۲۷ به دولت اجازه می‌داد نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تأمین‌اجتماعی چند لایه با لحاظ حداقل سه لایه (شامل مساعدت‌های اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی پایه و بیمه‌های مکمل بازنشستگی و درمان) اقدام کند. ماده ۲۸ به افزایش کارآمدی بیمه‌های اجتماعی و جلوگیری از انحصار در این حوزه می‌پرداخت و اجازه ایجاد صندوق‌های بازنشستگی خصوصی را صادر ‌کرد. ماده ۲۹ به مسأله مالی اختصاص داشت این ماده به کلیه مصوبات، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و تصمیمات هیأت امنا و مقامات اجرایی که متضمن بار مالی برای صندوق‌ها هستند تنها در صورتی اجازه اجرا می‌دهد که بار مالی ناشی از آن قبلاً در قوانین بودجه کل کشور یا بودجه سالیانه دستگاه یا صندوق‌های مربوطه تأمین شده باشد. مواد ۳۰ و ۳۱ نیز به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص یافته‌اند و مسائل کسور، حق‌بیمه و حقوق بازنشستگی را مورد بررسی قرار داده‌اند. مواد 32، 35، 36 و 37 و 38 به ابعاد مختلف کمی و کیفی حوزه درمان و سلامت همچنین بار مالی، حق‌بیمه و حوزه‌های تحت پوشش اختصاص یافته‌اند. توانمندسازی گروه‌های نیازمند و زنان سرپرست خانوار نیز یک ماده (۳۹) را به خود اختصاص داده است. ماده ۴۲ نیز مرتبط با ماده قبلی دولت را مجاز می‌داند تا خانواده‌هایی که سرپرست آن‌ها تحت پوشش هیچ بیمه‌ای نیست را تحت پوشش مقررات عام تأمین‌اجتماعی قرار دهد. رسیدگی به مسائل و مشکلات ایثارگران و خانواده شهدا از جمله تأمین ۱۰۰ درصد هزینه درمان ایثارگران، ارائه کلیه امتیازات و مزایای مقرر در قوانین مختلف برای شخص جانباز بالای ۵۰ درصد به فرزندان شهدا به جز تسهیلات خودرو و حق پرستاری و کاهش ساعت کاری، پوشش بیمه‌ای و مسائلی از این دست نیز مواد ۴۲ و ۴۵ را به نام خود ثبت کرده‌اند. با توجه به تعداد بالای مواد مرتبط با تأمین‌اجتماعی در این قانون و همپوشانی نسبی آنان از ذکر جزئیات دیگر مواد صرف نظر می‌شود و برای حسن ختام بررسی تأمین‌اجتماعی در برنامه پنجم به ذکر آخرین ماده همین برنامه یعنی ماده ۲۳۴ قناعت می‌شود. این ماده دولت را مکلف می‌کند تا در طول برنامه به نحوی عمل کند که تا پایان برنامه پنجم اهدافی شامل کاهش فاصله دو دهک بالا و پایین درآمدی جامعه از طریق اتخاذ سیاست‌های اجرایی مناسب و نیز استقرار سیستم تأمین‌اجتماعی فراگیر، گسترش پایه مالیاتی و توزیع مجدد درآمدها به طوری که ضریب جینی در پایان برنامه به 0.35 برسد، محقق شود. در باب سرنوشت این برنامه با توجه به پایان نزدیک آن در سال گذشته، کافیست به شرایط امروز جامعه توجه کنیم. افزایش اعتراضات کارگری، ناتوانی بیمه‌ها در تأمین هزینه‌های درمانی، فشار مالیاتی بر تولید، گسترش قاچاق و حکمیت رکود بر اقتصاد ایران، از سوی دیگر مسأله صندوق‌های بازنشستگی که در برنامه‌های قبلی خصوصاً از برنامه سوم به بعد حضور پررنگی داشت، حالا که اجرای برنامه پنجم به پایان رسیده نه‌تنها همچنان پابرجا است، بلکه تبدیل به چنان معضل و بحرانی شده که سخنگوی دولت یکی از محورهای اصلی برنامه ششم را رسیدگی و حل مشکلات صندوق‌های بازنشستگی اعلام می‌کند. به نظر می‌رسد برنامه‌ریزی در این حوزه چندان مثمر‌ثمر نبوده و در مرحله اجرا شدیدا ناکام مانده است.

دو آمار از برنامه‌های توسعه

ضریب پوشش سازمان تأمین‌اجتماعی پس از چند سال افت و خیز در سال 1369 به 23 درصد رسیده بود که برنامه اول توسعه آغاز شد. تا سال 1373 به 32 درصد رسید و بعد از آن در طول سال‌های برنامه دوم از 34 به 39 درصد افزایش یافت و تا سال 1388 به جز سال‌های 83 و 84 که اندکی کاهش را تجربه کرد، در ثبات نسبی در محدوده 40 درصد باقی ماند. بعد از آن روند صعودی آن مجدداً آغاز شد و تا سال 1394 به حدود 50 درصد رسید. میانگین مستمری بازنشستگان در این سال‌ها روندی صعودی با شیب ملایم را طی نمود اما آنچه واقعیت این قصه را روشن می‌کند، قدرت خرید مستمری است. یعنی این افزایش مستمری‌ها باید متناسب با افزایش تورم رخ دهد، اگرنه چندان دلچسب نخواهد بود. بررسی آمارها نشان می‌دهد مستمری یک بازنشسته شهرنشین در سال 1369 تنها 30 درصد از متوسط هزینه‌های خانوار را تحت پوشش قرار می‌داده، این رقم با کمی افت و خیز در سال 17 به 28 درصد کاهش می‌یابد. شروع و پایان برنامه دوم نیز (اگرچه در طول دوران برنامه افزایش تا 37 درصد رخ می‌دهد اما) همان حدود 28 درصدی را به ثبت می‌رساند. برنامه سوم سرانجام به داد بازنشستگان می‌رسد و رقم مورد نظر ما را از 30 به 62 درصد می‌رساند، برنامه چهارم که با 62 درصد شروع شده بود پس از افت شدید یک ساله (تا 47 درصد) دوباره روند صعودی گرفته و تا 69 درصد بالا می‌رود. ناکامی برنامه پنجم اینجا هم چشم‌نوازی می‌کند و کفایت مستمری مجدداً تا 62 درصد کاهش می‌یابد.

جمع‌بندی

آنچه از نگاه کلی بر برنامه‌های عمرانی و توسعه و آمارهای حوزه مسائل تأمین‌اجتماعی در ذهن ایجاد می‌شود، ناکامی برنامه‌ها در اجرا بوده است. از مجموع 10 برنامه‌ای که پشت سر گذاشته‌ایم چهار برنامه (اول و دوم عمرانی و توسعه) تقریباً کاری به کار حمایت‌های اجتماعی نداشتند. دو برنامه (سوم عمرانی و توسعه) تا حدود در اجرا موفق بودند، دو برنامه تقریباً موفقیت کاملی را بدست آوردند (چهارم و پنجم عمرانی) و دو برنامه اخیر (چهارم و پنجم توسعه) تقریباً به طور کامل شکست را پذیرفتند. شاید بزرگترین نقطه ضعف آنان را بتوان عدم وجود ضمانت اجرایی دانست. برنامه‌های توسعه پیش از انقلاب اسلامی که به برنامه‌های عمرانی معروف بودند، بیشتر به مسائل زیرساختی در حوزه عمران و آبادانی و صنعت پرداختند. برنامه‌های اول و دوم تقریباً در مرحله اجرا نسبت به مرحله برنامه‌ریزی ناکام مانند اما از برنامه سوم موفقیت‌های نسبی آغاز شد و در برنامه‌های چهارم و پنجم تقریباً تمام اهداف برنامه‌ریزی شده محقق گردید، حتی در مواردی آنچه محقق شد از آنچه برنامه‌ریزی شده بود نیز پیش افتاد. برنامه ششم عمرانی به دلیل وقوع انقلاب اسلامی به اجرا در‌نیامد و پس از یک دهه سکوت برنامه‌ریزی که همزمان با مشکلات انقلاب و جنگ تحمیلی بود، ایده‌ برنامه‌ریزی برای پیشرفت کشور این‌بار به جای عمرانی با عنوان برنامه توسعه مطرح شد. در برنامه‌های بعد از انقلاب نیز در ابتدا روندی مشابه رخ داد، برنامه‌های اول و دوم با توجه به ویرانی‌های ناشی از جنگ بیشتر به عمران و آبادانی اختصاص یافتند اما برنامه سوم که برنامه اصلاح ساختاری شهرت یافت به نوعی منشأ تحولات بود و از آن به بعد به حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی توجهات بیشتر و دقیق‌تری صورت گرفت. توجه به توانمندسازی اقشار نیازمند و مسائل حوزه حمایت و تأمین‌اجتماعی از برنامه دوم توسعه کم‌کم در اهداف قرار گرفتند که در هر برنامه تا حدی از آن به اجرا درآمده است اما موفقیت برنامه‌ها چندان دلچسب نبود. در هر صورت تأمین‌اجتماعی با طرح مواردی مانند تفکیک بیمه‌های پایه و مکمل، توجه به مسأله صندوق‌های بازنشستگی، اهتمام برای توانمند‌سازی اقشار جامعه و طرح بدهی‌های دولت به صندوق‌ها و الزام بازپرداخت آنان، از برنامه سوم به بعد پررنگ می‌شود. برنامه چهارم کمی پیش‌تر می‌رود و علاوه بر توجهات حمایتی و بیمه‌ای نقش توانمندسازی را پررنگ کرده و اقداماتی نظیر پیشگیری از اعتیاد، ایجاد نشاط در جامعه، امنیت انسانی و تربیت نیروی انسانی فعال را در دستور کار قرار می‌دهد؛ برنامه پنجم نیز گامی فراتر گذاشت و اموری مانند منزلت اجتماعی، رسیدگی به وضعیت نخبگان، افزایش کیفیت آموزش نیروی انسانی و منع ایجاد بار مالی برای دولت را مطرح می‌کند، در این برنامه بیش از 10 درصد مواد مستقیم یا غیرمستقیم به تأمین‌اجتماعی اختصاص یافت.