مدل‌های موفق استرالیا، هلند و کانادا نشان می‌دهد نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه با تفکیک مسئولیت‌ها و تمرکز منابع بر لایه حمایتی می‌تواند سالمندان فاقد بیمه را پوشش دهد؛ کارشناسان هشدار می‌دهند بدون بودجه و سامانه اطلاعاتی یکپارچه، این تحول جز بر کاغذ باقی نخواهد ماند.
نظام رفاهی کشور، مشکلات و ضعف‌هایی دارد. بیش از ۴۵ سال از تصویب قانون اساسی می‌گذرد اما هنوز برخلاف تصریحات مسلّم اصل ۲۹ این سند قانونی که تأکید دارد «برخورداری از تأمین‌اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، از کارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی» در معابر عمومی، حاشیه شهرها یا در مکان‌هایی مانند مترو یا خطوط اتوبوس بین‌شهری، سالمندان یا معلولانی را می‌بینیم که برای امرار معاش دستفروشی می‌کنند؛ وقتی از آن‌ها سؤال می‌کنیم که چرا در سال‌های کهولت به کار سخت دستفروشی یا نظافت و مشاغلی از این دست اشتغال دارند، فقط یک پاسخ تلخ کوتاه می‌شنویم: «ما هیچ‌زمان بیمه نداشته‌ایم و الان هم در دوران پیری حقوق و مستمری نمی‌گیریم.»
روایت یک زن سالمند
یک زن سالمند دستفروش که در خطوط غرب متروی تهران، در حال فروش زیورآلات زنانه به مسافران گذری متروست و در یک دست عصا و در دست دیگر، کوله‌بار فروش خود را نگه داشته، از عدم برخورداری از حمایت‌های اجتماعی می‌گوید: «بعد از جدایی از همسرم به‌عنوان نظافت‌چی در خانه‌های مردم کار کردم و با پول کارگری روزمزد، دو تا دختر را بزرگ کردم و خانه بخت فرستادم؛ کارفرمایم شخصی بود و هیچ‌وقت من را بیمه نکرد؛ بعد از بیست سال کار، کارفرما رفت خارج و من آواره شدم، دیگر جانِ نظافت و ظرفشویی هم نداشتم...»
این زن ۷۲ ساله در مورد مشکلاتش بعد از بیکاری ناگهانی بدون بیمه می‌گوید: «دخترانم به خانه بخت رفتند و من ماندم دست‌تنها، خدا را شکر کرایه خانه نمی‌دهم اما هیچ منبع درآمدی ندارم. مجبور شدم بیایم مترو و دستفروشی کنم.
خانمی هست که برایم اجناس را از بازار و گاهی از بانه کردستان می‌خرد. من می‌فروشم و درصدی به‌عنوان پورسانت فروش برمی‌دارم و با همان زندگی می‌کنم. در این سن و سال، نه بیمه دارم و نه سرمایه؛ حتی پول کافی ندارم که خودم جنس بخرم و برای خودم بفروشم.»
این زن پا به سن گذاشته، نمونه‌ای از صدها و هزاران فرد ناتوان و در سن بازنشستگی است که به دلیل فقدان بیمه و حمایت‌های اجتماعی مندرج در اصل ۲۹ قانون اساسی، مجبور است در سنین کهنسالی تن به مشاغل کاذب، پاره‌وقت و دشوار بدهد تا زندگی خود را از طریق اشتغال روزمزدیِ فاقد امنیت حداقلی تأمین کند.
مشکل کجاست؟
«همه این معضلات به کاستی‌های نظام رفاهی کشور برمی‌گردد، نظامی که نتوانسته به الزامات اصل ۲۹ قانون اساسی بعد از بیش از ۴۵ سال جامه عمل بپوشاند». سیمین یعقوبیان، فعال صنفی زنان کارگر با تأکید بر این جمله در گفتگو با آتیه‌نو تصریح کرد: «نظام تأمین‌اجتماعی حفره‌ها و شکاف‌های بسیار دارد و نتوانسته از جامعه افرادِ نیازمند حمایت به‌خصوص سالمندان، معلولان یا زنان سرپرست خانوار و مادران تنهایی که بیمه و اشتغال مستمر نداشته‌اند، حمایت کند. البته باید توجه داشته باشیم که منظور و مراد ما از «نظام تأمین‌اجتماعی»، صندوق تأمین‌اجتماعی به‌عنوان صندوق بیمه‌گرِ کارگران مشمول قانون کار و تحت پوشش این صندوق نیست. منظور ساختار کلی تأمین‌اجتماعی کشور است که ۱۹ صندوق بیمه‌گر اجتماعی از جمله صندوق تأمین‌اجتماعی فقط بخشی از این ساختار است. این صندوق‌ها فقط در قبال بیمه‌شدگان و مشمولان خود تعهد دارند و تنها قسمتی از دولت رفاه و نظام تأمین‌اجتماعی را تشکیل می‌دهند.» یعقوبیان، راه‌حل را توسعه ساختار رفاهی کشور براساس تدوین، استقرار و پیاده‌سازیِ «تأمین‌اجتماعی چندلایه» و مبتنی بر سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری دانست و تأکید کرد: «نباید بار حمایت از گروه‌های فاقد بیمه بر دوش صندوق تأمین‌اجتماعی بیفتد و منابع این صندوق که حق‌الناس است و صاحبان اصلی آن کارگران و کارفرمایان هستند، خرج حمایت از شهروندان عادی و گروه‌های فاقد بیمه شود.» به گفته این فعال صنفی، تأمین‌اجتماعی چندلایه با استقرار سه لایه پایه، حمایتی و تکمیلی می‌تواند شکاف‌های موجود در نظام تأمین‌اجتماعی کشور را برطرف سازد. او تصریح کرد: «لایه حمایتی که باید منابع مورد نیاز آن را دولت از محل درآمدهای عمومی، مالیات و یا درآمدِ حاصل از فروش نفت تأمین کند، مسئول حمایت از گروه‌های ناتوان و مستحق حمایت از جمله سالمندانِ فاقد بیمه، معلولان و مشمولان نهادهای خاص مانند بهزیستی است و اگر این تفکیک به‌درستی انجام شود و منابع، مصارف و تعهدات هر لایه از نظام تأمین‌اجتماعی مشخص گردد، مشکلات و کاستی‌ها برطرف می‌شود.»
بررسی یک نشست
هجدهم آبان امسال، دومین نشست از سلسله نشست‌های تحول در بیمه‌های اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی در ایران با محوریت بررسی و تبیین نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه با حضور جمعی از مدیران، اساتید و کارشناسان حوزه رفاه و سیاست‌گذاری اجتماعی عصر دوشنبه پنجم آبان‌ماه در سالن جلسات دبیرخانه هیأت امنای سازمان تأمین‌اجتماعی و صندوق‌های تابعه برگزار شد.
«رضا منوچهری‌راد» مشاور حوزه مدیرعامل تأمین‌اجتماعی، در این نشست تخصصی با ارائه یک مرور تاریخی و تحلیلی از چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی گفت: «کاهش نرخ باروری، افزایش امید به زندگی و فشارهای مالی، صندوق‌ها را تحت فشار قرار داده است. تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که تغییر ساختار به سمت چندلایه‌سازی شامل لایه حمایتی، لایه بیمه‌ای پایه و لایه مکمل می‌تواند ضمن توزیع عادلانه‌تر ریسک، ثبات مالی را افزایش دهد». این پژوهشگر سیستم‌های اقتصادی و اجتماعی بر لزوم تعیین دقیق جامعه هدف هر لایه و نحوه تأمین مالی و حکمرانی تأکید کرد.
«رضا کاشف» متخصص نظام‌های بازنشستگی نیز به‌عنوان سخنران بعدی در این نشست به جنبه‌های فنی طراحی نظام‌های ترکیبی پرداخت و پیشنهاد کرد که ادغام منطقی و حساب‌شده بین مکانیسم‌های مبتنی بر پرداخت جاری و مکانیسم‌های مبتنی بر مشارکت معین غیرمالی می‌تواند به کاهش هزینه‌های دوره گذار کمک کند و از تحمیل بار سنگین مالی به دولت در سال‌های تحول جلوگیری کند. ضمناً هدف مهم این تغییرات باید پوشش کارگران بخش غیررسمی اقتصاد باشد که از طریق حق بیمه بر تراکنش‌های بانکی امکان‌پذیر است. کشور پرو اخیراً این مورد را به قانون تبدیل کرده است.
در ادامه این نشست، «شهاب‌الدین فولادی‌مقدم» کارشناس اقتصاد رفاه و سیاست‌گذاری اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با اشاره به تمرکز بر نیاز به زیرساخت‌های اطلاعاتی و یکپارچه‌سازی داده‌ها گفت: «اجرای موفق نظام چندلایه نیازمند یک سامانه اطلاعاتی یکپارچه است؛ پنجره واحد خدمات رفاهی و پایگاه داده‌های رفاه ایرانیان باید تقویت و همگرا شوند تا هم‌پوشانی‌ها، دوباره‌کاری‌ها و فرار بیمه‌ای شناسایی و مدیریت شود.»
مزایای تأمین‌اجتماعی چندلایه
یعقوبیان می‌گوید استقرار نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی بار حمایت از صندوق‌های بیمه‌گر را کاهش می‌دهد، منابع دولتی را به لایه حمایتی اختصاص می‌دهد و اقشار فرودست فاقد بیمه را تحت پوشش قرار می‌دهد.
او البته تأکید کرد: «متأسفانه در سال‌های اخیر به‌خصوص بعد از ۱۴۰۱ و ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی، اقدام درخوری برای استقرار تأمین‌اجتماعی چندلایه انجام نشده؛ به‌طور مشخص در قوانین بودجه سالیانه برای این منظور ردیف خاصی در نظر نگرفته‌اند و تا زمانی که بودجه و اعتبار کافی نباشد، کار به جایی نمی‌رسد. برگزاری همایش و نشست به‌تنهایی هیچ نتیجه‌ای نخواهد داشت.»
تأمین‌اجتماعی چندلایه مزایای بسیار دارد؛ مشروط به اینکه اراده‌ای برای پیاده‌سازی و استقرار آن باشد. برای این هدف، عزم حاکمیتی و همکاری و تعامل بین‌نهادی نیاز است تا ارگان‌های دولتی به میدان بیایند و با تخصیص اعتبار مورد نیاز، رویه‌های کارکردی لایه‌های تأمین‌اجتماعی را تعریف و پیاده‌سازی کنند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در آبان ماه ۱۴۰۰، در گزارشی تحت عنوان «ساختار نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی و نظام فراگیر بیمه مطالعه موردی استرالیا، هلند و کانادا» به مزایای تأمین‌اجتماعی چندلایه پرداخت و نمونه‌های موفق جهانی را تحلیل کرد. در این گزارش آمده است: «امروزه نظام تأمین‌اجتماعی نقش بسزایی در تأمین امنیت مالی افراد مسن ایفا می‌کند که این مسئله با عنایت به بهبود سیستم بهداشت و درمان و درنتیجه افزایش طول عمر افراد اهمیت بیشتری یافته است؛ چراکه نسبت به نسل‌های پیشین، نسل‌های فعلی و آتی زمان بیشتری از عمر خود را در دوران بازنشستگی سپری می‌کنند، به همین دلیل تبیین و استفاده از نظام درآمدی بازنشستگی کارآمد که بتواند نیاز گروه‌های فعلی و آینده مستمری‌بگیران را به‌صورت قابل قبولی تأمین کند، مسئله‌ای بسیار مهم تلقی می‌شود.»
بر اساس اصل بیست‌ونهم (۲۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز برخورداری از تأمین‌اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت پزشکی به‌صورت بیمه و غیره، حقی همگانی در نظر گرفته شده که دولت مکلف است طبق قوانین، از محل درآمدهای عمومی و درآمد حاصل از مشارکت مردم، خدمت و حمایت‌های مالی فوق را برای یک‌یک افراد کشور تأمین کند. در این بین بدیهی است که پاسخ منحصر به‌فردی را برای نظام کارآمد تأمین‌اجتماعی نمی‌توان یافت و مطمئناً بسته به ویژگی‌ها و شرایط مختلف، کشورها راهکارهای متفاوتی را برای تأمین نیازهای گروه‌های مختلف افراد جامعه ارائه می‌کنند.»
این گزارش، سه لایه اصلی تأمین‌اجتماعی چندلایه را در ساده‌ترین حالت این‌گونه معرفی می‌کند: «لایه اول (بازتوزیع اجباری) اغلب به منظور کاهش فقر (با تأکید بر کاهش فقر مطلق)، عواید و منافع عمومی برای افراد با ویژگی خاص و یا تمام افراد جامعه در نظر می‌گیرد. عمده کشورهای جهان، به نوعی دارای لایه اول مستمری که شامل پرداخت مستمری‌هایی از جانب دولت بدون مشارکت افراد است (شبکه امنیت اجتماعی) هستند. عمدتاً این عایدی‌ها در زمان افزایش بیکاری یا زمانی که عواید مستمری عمومی کاهش یابد، نقش مهم‌تری ایفا می‌کنند. در جامعه‌ای که جمعیت پیر رو به افزایش است، نقش این لایه حمایتی می‌تواند بیشتر آشکار شود.
لایه دوم مرتبط با مشارکت نیروی کار در طرح مستمری خصوصی یا دولتی اجباری یا شبه‌اجباری است که متمرکز بر جایگزینی درآمد در دوران بازنشستگی است. در این لایه صندوق‌های بیمه بازنشستگی وجود دارند که با دریافت حق بیمه از افراد (مشارکت کارگر و کارفرما)، مزایایی را در دوران بازنشستگی به آن‌ها پرداخت می‌کند. در لایه دوم برنامه‌های گسترده‌ای مانند مزایای معین (DB)، مشارکت معین (DC)، مشارکت معین فرضی (NDC) و همچنین انتخاب بین رویکردهای عمومی و خصوصی ارائه می‌شود. هدف در این لایه ایجاد سازوکاری مطمئن است برای آنکه افراد بازنشسته از نرخ جایگزینی مناسب (درآمد بازنشستگی نسبت به درآمد قبل از بازنشستگی) برخوردار باشند. لایه سوم را می‌توان پس‌انداز داوطلبانه برای دوران بازنشستگی و یک لایه بیمه‌ای اختیاری و همچنین تکمیل‌کننده دو لایه اول دانست. هدف ایجاد این لایه نیز ایجاد بسترهایی برای پس‌انداز بیشتر افراد برای دوران بازنشستگی است.»
این لایه‌ها در کنار هم، یک نظام مفید و مستقر برای حمایت از همه شهروندان کشور ایجاد می‌کنند. به این ترتیب، دیگر هیچ زن یا مردی در سنین میانسالی و کهولت، بدون درآمد و خدمات درمانی بیمه نمی‌ماند؛ اما آیا می‌توانیم انتظار داشته باشیم در آینده‌ای نزدیک این هدف مهم محقق شود؟
