برای سیاستگذاری رفاهی چه کردیم؟
احمد میدری، معاون رفاه وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی بر اساس تجربه ۴ سال گذشته خود، مشکلات سیاستگذاری رفاهی در ایران را بررسی کرده و راه‌حل‌های خود را ارائه می‌کند.
در حال بارگذاری...
تامین ۲۴/ دکتر احمد میدری، هم از لحاظ نظری و هم به لحاظ عملی جایگاه مهمی در سیاستگذاری اجتماعی و رفاهی در دولت یازدهم دارد. برای روشن‌تر شدن رویکرد سیاستگذاری رفاهی دولت، گفتگویی با دکتر میدری درباره وضعیت سیاستگذاری رفاهی و موانع آن و چاره‌جویی‌هایی که معاونت رفاه وزارت رفاه در این زمینه انجام داده انجام دادیم. آنچه می‌خوانید متن منقح و اصلاح‌شده این گفتگو است که به صورت یادداشت منتشر می‌شود.
احمد میدری
معاون رفاه وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی
نگاهی به تاریخ و تجربه‌های گذشته نشان می‌دهد برای حل یک موضوع یا رسیدن به یک سیاست مشخص، در نظام سیاسی و بوروکراتیک ما ۲ رویکرد وجود دارد.
رویکرد «تاسیس سازمان»: به نظر بسیاری، اولین راه‌حل، ایجاد یک سازمان جدید برای رسیدگی به مشکل است. به عبارت دیگر، این تلقی عمومی وجود دارد که حل مشکل باید یک «متولی» داشته و متولی حتما باید یک سازمان جدید باشد. سپس برای این سازمان تکالیفی مشخص می‌شود و آن سازمان باید آن مشکل را حل کند. به طور مثال، در حوزه آسیب‌های اجتماعی برخی به دنبال آن بودند که یک سازمان برای آسیب‌های اجتماعی ایجاد کنند. بنابراین، یک دیدگاه و سنت ریشه‌دار وجود دارد که فکر می کند برای حل مشکلات متعدد باید مسئول و سازمان ایجاد کرد و آن مسئول یا سازمان آن مشکلات را حل می‌کند. یکی از نمونه‌هایی که باعث شد این نگاه غالب شود، تاسیس وزارت رفاه بود. نهاد تازه‌ای تاسیس شد و قرار شد نیروی انسانی جدید از دانشگاه‌ها وارد این نهاد شوند. این جوانان قرار بود بوروکرات‌های سالخورده و در آستانه بازنشستگی در نهادهای دیگر را مدیریت کنند. طبیعتا در چنین موقعیت‌هایی از طرف بوروکرات‌ها مقاومت، و نتیجتا جنگ قدرتی شکل می‌گیرد. وزارت رفاه به عنوان یک نهاد جدید وظایفی به‌عهده گرفت که قبل از آن هرکدام از این وظایف برعهده یک نهاد قدیمی بود. یکی از این وظایف، تصمیم‌گیری در مورد توزیع هدفمند یارانهها بود. اما وظیفه توزیع یارانهها متولیان بسیاری داشت. سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان در وزارت اقتصاد یکی از این نهادها بود. این سازمان سال‌ها یارانهها را در حوزههای مختلف توزیع می‌کرد. بنابراین سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان دارای یک بوروکراسی به عظمت یک وزارتخانه است. از طرف دیگر شورای اقتصاد را داریم که از سال ۱۳۱۷ به وجود آمده و کارکردش تعیین یارانه‌های سوخت است. از طرف دیگر با تاسیس وزارت رفاه و طبق قانون باید توزیع کلیه یارانه‌های کشور زیرنظر آن انجام گیرد. در زمان آقای دکتر ستاری‌فر که این وزارتخانه تشکیل شد، یارانه شیر و یکی دو قلم دیگر نیز در اختیار این وزارت قرار گرفت. از سوی دیگر سازمان دیگری به نام سازمان هدفمندی یارانهها در دولت دهم شکل گرفت که مسئول توزیع یارانهها است. همچنین گروه ذینفع دیگری، نهاد دیگری تاسیس می‌کنند که «ستاد هدفمندی یارانهها» نام دارد. بنابراین، هم اکنون وزارت رفاه با یک مجموعه از نهادهای متعدد درباره موضوع یارانهها درگیر است و اساسا از وظیفه خود دور مانده است.
نزاع دیگر، نزاع میان بدنه کارشناسی است. چون نهادهای جدیدالتاسیس تیم کارشناسی ندارند، باید نیروی انسانی کارشناس خبره کشور را استخدام کنند. اما وقتی کارشناسان خبره را از دانشگاه‌ها گردآوری می‌کنند، مقاومت‌ها شروع می‌شود. نقد این رویکرد البته به معنای در نظر نگرفتن آثار مثبت متعدد آن نیست. رویکرد «قانون‌نویسی»: رویکرد دوم، معتقد است برای حل مسایل باید «سند» و قانون نوشت. معمولا در هنگام بحث درباره مشکلات، طرفداران این رویکرد معتقدند ریشه مشکل به این موضوع برمی‌گردد که ما یا قانون و سندی در این حوزه نداریم یا سندهای قبلی مشکل داشته و با نوشتن سند جدید مشکل حل می‌شود. این رویکرد، زمینه ساز بهره مندی شهروندان ایران از بسیاری حقوق و خدمات شده و از این جهت محل حسنات بسیار بوده اما کمبودهایی هم دارد.
به‌طور مثال، در قانون اساسی حقوقی به شهروندان داده شده اما بنابه دلایلی این حقوق رعایت نمی‌شود. بنابه نگاهِ این سنت، ما باید سند تازه‌ای بنویسیم که بتوان این حقوق را پیگیری کنیم. اما مسئله اصلی این است که اگر قرار است این حقوق با قانون اساسی اجرا نشود، با قانون و سند جدید هم اجرا نمی‌شود. به عبارت روشن‌تر اگر بپذیریم که یک نظم حقوقی و یک نظم حقیقی وجود دارد، مشکلات ریشه در نظم حقیقی دارند و صرفا در قالب نظم حقوقی قرار نمی‌گیرند. بنابراین اگر گمان کنیم که با تصویب قوانین جدید می‌توانیم مشکلات را حل کنیم، اشتباه بزرگی کرده‌ایم. این نگاه بر مجالس ایران غالب است. به عبارت دیگر هروقت قانونی درست اجرا نمی‌شود بلافاصله به دنبال تصویب قانونی جدیدی می‌روند.
قبل از تصمیم‌گیری در حوزه سیاستگذاری باید باید چهار سطح را در نظر گرفت.
۱. در سطح نخست، باید نقشه جامعی از وضعیت داشته باشیم. به عنوان مثال، باید بدانیم که در جامعه چه مقدار از افراد دچار فقر هستند، چه نوع فقری دارند و شدت آن چقدر است؟ پاسخ به این سوالات باید مبنای سیاستگذاری ما باشد.
۲. سطح دوم، سطح سیاستگذاری است. مشکل اصلی این است که هم‌اکنون چندین نهاد، مسئول سیاستگذاری رفاه هستند. تعدادی از این نهادها که کلیت سیاست‌های رفاهی را تعیین می‌کنند یا بر آن تاثیر می‌گذارند عبارتند از شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه، ستاد هدفمندی یارانهها، شورای تنظیم بازار که یارانه‌های مربوط به مواد خوراکی را تعیین می‌کند، و در نهایت شورای اقتصاد کشور.
به‌علاوه وقتی وارد حوزههای تخصصی‌تر می‌شویم، تعداد نهادها هم زیادتر می‌شود. برای مثال وقتی قرار است در حوزه فقر و به طور خاص فقرِ مسکن سیاستگذاری شود، غیر از نهادهای کلان که در بالا به برخی از آن‌ها اشاره کردم، تعدادی نهاد دیگر هم وجود دارند: از یک سو «ستاد ساماندهی وضعیت مسکن» زیر نظر وزارت راه، مسکن و شهرسازی وجود دارد. از طرف دیگر، «بنیاد مسکن» که حاصل همکاری وزارت مسکن و شهرداری است. بنابراین ما نه تنها در سیاستگذاری کلان بلکه در سیاستگذاری بخشی نیز فاقد انسجام و هماهنگی (هرچند نه به شدت کلان) هستیم.
۳. سطح سوم، سطح اجرا است. در اجرای سیاست‌های رفاه مشکل اصلی این است که بوروکراسی کشور به صورت عمودی عمل می‌کند. این مسئله، تصمیم‌گیری برای بخش‌ها و مناطق را بسیار سخت می‌کند. برای پاسخگویی به این سوال که در یک منطقه خاص، اولویتْ برق است یا مسکن یا بهداشت، هیچ نهاد تصمیم‌گیرنده‌ای وجود ندارد. مشکل دیگر این است که دستگاه‌های اجرایی در مجموعه‌های درونی خود هماهنگ نیستند و توان تصمیم‌گیری درباره اولویت‌ها ندارند. به یاد دارم زمانی که نماینده آبادان در مجلس بودم، یکی از مشکلات مردم آبادان، مسئله شبکه آبرسانی و آب آشامیدنی بود که ۲۰۰۰ کودک را بیمار کرده بود. همزمان، وزارت نیرو در حال برق‌رسانی به این مناطق بود. در آن زمان معلوم بود که به جای شبکه برق آبادان، باید شبکه آبرسانی این شهر را اصلاح کرد و هر دوی این اقدامات ذیل دو بخش مستقل از وزارت نیرو قرار می‌گرفت که باید به یک اشتراک در اولویت‌ها می‌رسیدند که در نهایت نرسیدند. بنابراین در بخش اجرا متاسفانه هماهنگی و هم‌افزایی چندانی میان نهادها وجود ندارد.
۴. سطح چهارم، سطح ارزیابی است. وقتی سیاستی اجرا می‌شود باید آن را ارزیابی کرد که تا چه حد به اهداف خود رسیده است و همچنین برای سیاست‌های بعدی باید بتوان از ارزیابی سیاست‌های قبلی استفاده کرد. ما نهادی در کشور نداریم که سیاست‌های رفاهی را ارزیابی کند. برای مثال بگوید طرح پزشک خانواده که در استان فارس اجرا شد، آیا مناسب بود یا نه؟ یا طرح یک وعده غذای گرم در مهدکودک‌ها خوب بود یا نه؟ مثال دیگری بزنم. ما ستاد مبارزه با مواد مخدر در کشور داریم. هنوز این ارزیابی صورت نگرفته که آیا کارکرد این نهاد موثر بوده است یا نه. این ارزیابی در وهله اول کار سازمان برنامه و بودجه است اما این سازمان نمی‌تواند این حجم از سیاست‌های مختلف در حوزههای بسترهای مختلف را بررسی کند. به بیان دیگر و به طور جامع‌تر، ما باید نهاد و نظامی داشته باشیم که به سیاست‌گذار بگوید تجربه سیاست‌های رفاهی در دوره‌های مختلف چه نتیجه‌ای داشته‌اند. کدام‌یک باید تصحیح شود؟ کدام‌یک امروز به کار می‌آیند یا نمی‌آیند؟ در حال حاضر ما نهادی برای ارزیابی سیاست‌های رفاهی نداریم.
اما در قبال مشکلات فوق چه می‌توان کرد؟ از نظر من، مسئول اصلی این مشکلات و آشفتگی‌ها، سازمان امور اداری کشور است که باید تقسیمات اداری کشور را مشخص کند. وضع فعلی دستگاه اداری کشور شبیه کوچه‌پس‌کوچه‌های امامزاده صالح تهران است. بنابراین، فضای اداری کشور یک زمین بکر نیست بلکه مشابه زمین سیاست کشور است که گروه‌های قدرت در حال تعامل و تعارضات متنوع و درهم‌پیچیده‌ای هستند. اینکه می‌توان چگونه این بی‌نظمی را نظم بخشید، به سادگی ممکن نیست، اما می توان پیشنهاداتی را ارائه داد. اما بی‌نظمی‌ها را با مجموعه‌ای ابزارها می‌توان به سوی نظم حرکت داد و هدایت کرد. برای مثال در نظام بازار که سرشار از بی‌نظمی است، متخصصانی وجود دارند که می‌توانند بگویند شما چگونه می‌توانید در متن بازار شدیدا بی‌نظم و آشفته نظم و تنظیم ایجاد کنید. منشا اصلی این طرح، ایجاد اطلاعات دقیق و شفاف است. یعنی می‌توان این سیستم بی‌نظم را با جمع‌آوری اطلاعات سامان داد و تغییر داد. به تازگی معاونت رفاه کتابی درباره فقرزدایی را که بانک جهانی تهیه کرده، ترجمه و منتشر کرده است. بیش از نیمی از این کتاب درباره ایجاد سیستم‌های جامع اطلاعاتی و پایگاه داده‌ها برای مقابله با فقر است. در این کتاب اشاره شده که روشنفکران هندی یک شعار مهم دارند: «فقرزدایی با فناوری اطلاعات». توجیه اهمیت این نظام‌های اطلاعاتی برای سیستم اداری و سیاسی امروز ما بسیار مهم است. در وزارت رفاه ما موفق شدیم چنین کاری را با جمع‌آوری پایگاه اطلاعاتی رفاه تاحدود زیادی انجام دهیم. اولویت دادن به اطلاعات و ایجاد چنین پایگاه‌هایی چند مزیت دارد:
۱. نقشه گروه‌های هدف مشخص می‌شود: براساس این پایگاه برای مثال ما می‌توانیم بفهمیم چه تعداد کودک از تحصیل بیرون مانده‌اند، یا چه تعداد فقیر در جامعه وجود دارد. بنابراین وضعیت و میزان کارایی نهادها نیز مشخص می‌شود. مثال دیگر، توزیع سبد کالا است. در این نمونه نیز در فاز اول بدون سامانه اطلاع‌رسانی عمل شد اما بعد و با توجه به سامانه اطلاع‌رسانی موفق‌تر و دقیق‌تر عمل کردیم. در طول همین مدت سامانه بیماران خاص و سامانه کارگران ساختمانی نیز راه‌اندازی شد. همچنین برای قالیبافان و رانندگان نیز باید سامانه جامع راه‌اندازی و براساس آن عمل کنیم.
۲. خدمات دولت هدفمند توزیع می‌شود: مثالی بزنم. چندی پیش بودجه‌ای برای درمان معتادان تعریف شد. طبق معمول باید این بودجه را در اختیار استان‌ها قرار می‌دادند تا برای درمان معتادان صرف شود. اما این بار این کار انجام نشد بلکه سامانه‌ای برای درمان معتادان تعریف کردیم. از هر معتاد کد ملی برای دریافت خدمات گرفته می‌شد. مشکل ما پیش از طراحی این سامانه آن بود که توزیع مناسبی در ازای دریافت خدمات وجود نداشت. در این سیستم اطلاعاتی مشاهده کردیم که هم هزینه پایین آمد و هم کارایی و هدف‌گیری افزایش یافت یعنی دقیق‌تر شد. همچنین با استفاده از این پایگاه جامع اطلاعاتی، توانستیم افراد ثروتمند ایران را که فرار مالیاتی دارند، شناسایی کنیم. درصد بالایی از ثروتمندان ایرانی فرار مالیاتی دارند. بنابراین این پایگاه اطلاعاتی عملکرد سیستم مالیاتی را نیز تصحیح کرد.
۳. ارزیابی عملکرد ارگان‌ها به شکل موثر صورت می‌گیرد: مثلا می‌توانیم بفهمیم آموزش و پرورش تا چه حد در کاهش تعداد کودکان محروم از تحصیل موفق بوده است.
۴. مبارزه با فساد موثرتر می‌شود: امروز با راه‌اندازی و انسجام سیستم اطلاعاتی، فساد کاهش یافته است. مثلا در بخش رانندگان، واسطه‌هایی وجود داشتند که پول بیمه را از رانندگان می‌گرفتند و سه ماه بعد واریز می‌کردند. در برخی موارد، این واسطه‌ها حتی پول بیمه‌ای را که از رانندگان گرفته بودند واریز نمی‌کردند و نهاد بیمه‌ای مسئول هم حق بیمه رانندگان را قطع می‌کرد. این مسئله سال گذشته سروصداهایی نیز به پا کرد. اما اگر سامانه جامعی وجود داشت، این اتفاقات نمی‌افتاد.
۵. رابطه دولت و جامعه تغییر اساسی می‌کند: وقتی ما این پایگاه اطلاع‌رسانی را در وزارت رفاه ایجاد کردیم، مسئول سازمان ارزیابی سیاست‌های اجتماعی مکزیک طی دیداری از ایران به ما گفت: «شما موفق شدید قرارداد اجتماعی را در جامعه ایران تغییر دهید». منظور از تغییر قرارداد اجتماعی بین دولت و ملت چیست؟ در قرارداد اجتماعی سنتی، دولت مسئول ارائه خدماتی پایه‌ای به شهروندان بود. اما دولت به عنوان نهاد توزیع‌کننده خدمات بنیادین همه شهروندان را یکسان در نظر می‌گرفت. به همین دلیل، بسیاری از خدمات به شکل ناکارآمد توزیع می‌شد. برخی شهروندان از این خدمات بهره‌مند نمی‌شدند و برخی دیگر بیش از نیاز خود از این خدمات بهره‌مند می‌شدند. اما با ایجاد سیستم‌های اطلاعاتی مانند پایگاه اطلاع‌رسانی، دولت هوشمند می‌شود. می‌تواند نیازهای هر شهروند را تشخیص دهد و این نیازها را به شکل موثر برطرف کند. چنین سامانه‌ای به سود همه است. امروز متاسفانه تبادل اطلاعات هنوز به صورت لوح فشرده است ولی باید سعی کرد این تبادل به صورت آنلاین میسر شود. در این زمینه برای مثال ما از زیرساخت‌های سازمان تامین جتماعی استفاده کردیم که بسیار هم موثر بود. هرچند باید ملاحظات امنیتی را نیز در نظر گرفت و ما نیز دغدغه آن را داریم. اما به هرحال اجرای کامل و جامع این سامانه‌ها نیازمند بدنه اجرایی وسیعی است. چون ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی یک کار جدید است، سیستم‌های اجرایی نسبت به اجرای آن کُند و ضعیف هستند. به هر حال ما در همه حوزه‌ها پیشنهاداتی داریم که در صورت امکان، آماده اجرا و توسعه آن به همه بخش‌ها هستیم. ما در بخش‌های دیگر نیز توانستیم در معاونت رفاه ابداعات جدیدی را ایجاد کنیم. برای مثال ما سعی کردیم خانوارها را براساس کدپستی شناسایی کنیم تا نیازی به موضوعات دیگر همچون آدرس و جز آن نباشد. این پروژه قرار بود از سال ۱۳۳۷ در ایران اجرا شود اما هنوز انجام نشده است. بنابراین این سامانه واحد نیز می‌تواند در تسریع ارائه خدمات به عنوان مثال در بخش تامین اجتماعی بسیار اثرگذار باشد.یکی از موضوعات دیگری که باید در ایران به سوی آن حرکت کنیم، بحث امضای الکترونیک است. تا زمانی که این سامانه را راه‌اندازی نکنیم، به شکل کاملا دقیق نمی‌توانیم بفهمیم خدمات را واقعا به فرد مورد نظر ارائه داده‌ایم یا نه. این موضوعات مسائل حقوقی نیز دارد که باید حل شود. همچنین ما در بخش سلامت در حال ایجاد یک مرکز استعلام هستیم تا بتوانیم قانون «هر ایرانی، فقط یک دفترچه درمانی» را به درستی اجرا کنیم. زیرساخت فنی اجرای آن فراهم شده و فقط به همکاری دستگاه‌های دیگر نیاز است.
نکته آخری که باید از تجربه خودم درباره بخش سیاستگذاری رفاه کشور بگویم این است که باید یک تغییر بزرگ در سیاستگذاری صورت گیرد. یعنی باید به یک سوال مهم درباره بخش رفاه در ایران پاسخ روشن بدهیم: کارگزار اصلی بخش رفاه در ایران چه نهادی است؟ پاسخ ساده این سوال، دولت است. اما تجربه من از بوروکراسی کُند دولتی در ایران می‌گوید کارگزار مهمتری نیز هست که باید به آن توجه کنیم. این کارگزار مهمتر، انجمن‌های صنفی است. دولت‌ها دست‌بالا برای ۸ سال می‌توانند سیاستگذاری کنند. بنابراین به نهادهای باثبات‌تر و مستدام‌تری نیاز داریم. مهم‌ترین نهاد مستمر، نهادهای مدنی است. یک دولت برای صنف پزشکان فقط می‌تواند برای ۴ سال سیاستگذاری کند اما صنف پزشکان در هر دولتی در حال سیاستگذاری برای بخش خود بوده و بسیار صنف قدرتمندی نیز به شمار می‌آید، به طوری که دولت به راحتی نمی‌تواند مقابل آن سیاستگذاری کند. اما مشکل اصلی اصناف در ایران آن است که امروز فقط به فکر منافع خاص خود هستند. جامعه‌شناسی همچون امیل دورکیم به خوبی این موضوع را تحلیل کرده است. به گفته دورکیم، اصناف باید به این نتیجه برسند که منافع بلندمدتشان در گرو منافع جمعی است. در ایران این جمله آخر هنوز محقق نشده است. یعنی به طور مثال، صنف پزشکان باید بداند که اگر صرفا منافع خود را در نظر بگیرد، از یک جا به بعد ممکن است دولت و مردم علیه آن شورش کنند. صنف پزشکان باید منافع دولت و مردم را نیز در نظر بگیرد تا به منافع بلندمدت خود دست یابد. لازم نیست پزشکان خود را قربانی بیمار کنند اما می‌توانند به همکاری با دولت و مردم دست پیدا کنند. اصناف ما هنوز به این بلوغ برای همکاری در جهات منافع بلندمدت خود با دولت و مردم نرسیده‌اند. اصناف باید به معنای دورکیمی به سمت اخلاق حرفه‌ای حرکت کنند و بتوانند منافع خود را با منافع جامعه هماهنگ کنند.
در بخش رفاه ایران باید به سمت گسترش پایگاه اطلاعاتی در همه حوزههای رفاهی و اقتصادی حرکت کنیم تا بتوانیم در مراحل شناسایی، اجرا و ارزیابی سیاست‌های رفاه، موفق و موثر عمل کنیم. همچنین در بخش سیاستگذاری باید در کنار دولت، کارگزاری اصلی رفاه را به اصناف واگذار کنیم تا بتوانند منافع بلندمدت خودشان و جامعه را با هم هماهنگ کنند.با توجه به تجربه چهارساله من در معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، باید بگویم توانستیم اقدامات و گامهای مهمی را در وزارت رفاه برای ایجاد پایگاه‌های اطلاع‌رسانی برداریم و در صورت تداوم دولت فعلی امیدواریم گامهای بعدی را نیز برای تکمیل پروژه‌های خود در بخش رفاه برداریم. به هرحال، ما هنوز امیدواریم بتوانیم برنامه‌های کامل خود را برای گسترش رفاه در کشور اجرا کنیم. این پروژه‌ها باید در آینده توسط دولت‌های بعدی نیز ادامه یابد.
منبع: ماهنامه قلمرو رفاه
سیاستگذاری اجتماعیسیاستگذاری رفاهی