هفته گذشته رئیس دولت دوازدهم در نخستین نشست مطبوعاتی خود گفت تمام تلاش خود و دولتش را به کار خواهد گرفت تا فقر مطلق در کشور ریشه‌کن شود و برنامه‌های اصلاحی حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی را به اجرا بگذارد.
تامین۲۴/چندی پیش دریافتی حدود 10 میلیون نفر از دهک‌های پایین و فاقد درآمدهای ثایت سه برابر افزایش یافت و حالا حسن روحانی در برنامه‌های خود قول ارتقای معیشت حدود 10 میلیون نفر از افراد کم‌درآمد کشور در چارچوب نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را تا پایان سال 1400 داده است. آنچه روحانی گفته در حوزه حمایت‌های اجتماعی و سرفصل رفاهی قرار می‌گیرد، اما مسئله مهم‌تر که به گواه اکثر کارشناسان، دولت آینده را به خود مشغول خواهد کرد، حوزه به‌شدت ناپایدار صندوق‌های بازنشستگی و نحوه مدیریت آنهاست. بسیاری چهار سال آینده را زمان خوبی می‌دانند تا با تصمیماتی جسورانه، آن هم در رده حاکمیتی، اشتباهات فاجعه‌بار برخی دولت‌های گذشته در حوزه صندوق‌ها جبران شود. برخی صاحبنظران دوره چهارساله دوم ریاست‌جمهوری حسن روحانی را مناسب‌ترین زمان ممکن برای رونمایی از نظام چندلایه تامین‌اجتماعی می‌دانند.
افزایش وابستگی به دولت و بحران در صندوق‌ها
رویکرد و نگرش به نظام بازنشستگی و معضلات آن ازجمله موضوعات مناقشه‌برانگیز در حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی است. افزایش جمعیت سالمندان و تغییر نکردن ماهیت نظام‌های بازنشستگی از یک سو و نبود کارایی اقتصادی و مالی در مدیریت بهینه منابع مالی و ناپایداری آن، صندوق‌های بازنشستگی را به سمت بحران برده و در این میان نهادهای تصمیم‌گیر هم بر دامنه بحران افزوده‌اند. اتفاقی که در سال‌های اخیر بسیاری از صندوق‌ها را گرفتار کرده همین است. در دو دهه گذشته قوانین اصلاحی برای پایداری صندوق‌ها عملا جای خود را به توسعه و افزایش خدمات حمایتی قرار داده که از یک سو شرایط بازنشستگی را آسان‌تر کرده و از سویی هم افزایش تعهدات صندوق‌ها را به دنبال داشته است. مطابق آمارها در سال 84 و قبل از روی کار آمدن دولت نهم، دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری کمتر از 3 درصد بودجه دولت را به خود اختصاص می‌دادند. در سال 93 این سهم به حدود 15 درصد رسید و پیش‌بینی می‌شود تا 4 سال آینده دریافتی‌های این صندوق‌ها 28 درصد بودجه کشور را به خود اختصاص دهد. مطابق برخی آمارها در این سال‌ها به اندازه کل بودجه عمرانی کشور منابع به این دو صندوق تزریق شده است. اما تحلیل این وضع چه می‌گوید؟ برآوردهای کارشناسی نشان می‌دهد با ادامه روند فعلی و بی‌توجهی به اعمال اصلاحات در نظام تامین‌اجتماعی بعید نیست که صندوق تامین‌اجتماعی نیز به جمع صندوق‌های وابسته به دولت افزوده شود که در آن صورت سهم 28 درصد بودجه به 40 درصد افزایش می‌یابد.
هم‌اینک سالانه حدود 50 هزار میلیارد تومان (جدای از یارانه‌های پرداختی) صرف رفاه اجتماعی در کشور می‌شود و اگر 60 تا 70 هزار میلیارد تومان مصارف سازمان تامین‌اجتماعی، 25تا30 هزار میلیارد تومان خدمات سلامت، مخارج 30 هزار میلیارد تومانی در صندوق بازنشستگی کشوری و یارانه‌های نقدی را با هم جمع بزنیم، عددی که به دست می‌آید حدود 240 هزار میلیارد تومان است که در خوش‌بینانه‌ترین حالت به اندازه کل بودجه سرفصل رفاه اجتماعی در سال جاری است. بسیاری مشکل اصلی را درهم‌آمیختگی فصل‌های حمایتی و بیمه‌ای، ساختار ناقص صندوق‌ها و چارچوب‌های غلط حاکم بر آنها می‌دانند که در دو دهه گذشته نه‌تنها هیچ اراده‌ای برای اصلاح و به تعادل رساندن آنها وجود نداشته بلکه حتی با غلبه نگاه حمایتی، بر تعهدات بین‌نسلی صندوق‌ها روزبه‌روز افزوده شده و هم‌اینک به مرز 500 هزار میلیارد تومان رسیده است. بحران نقدینگی و تامین منابع ناشی از ناپایداری صندوق‌ها و رعایت نکردن اصول و موازین بیمه‌ای در صندوق‌ها از سال‌های دهه 80 به بعد زیر فشارهایی که مجالس، دولت‌ها و اقشار مختلف به صندوق‌ها وارد کردند، صندوق‌ها را دچار بی‌تعادلی در ورودی و خروجی‌ها و به عبارتی تبدیل به شبه‌صندوق کرده است. اگرچه وابستگی اکثر صندوق‌ها به منابع دولتی از هر زمان دیگری بیشتر شده و عده‌ای حتی این احتمال را می‌دهند که دیگر تزریق بی‌رویه پول جوابگو نباشد، سوال این است که با چه راهبرد و ابزاری می‌توان از شدت بحران کاست. نظر تقریبا مشترک در میان تمام کارشناسان ضرورت وجود گفتمان، راهبرد و نظم نهادی جدید در حوزه مسائل رفاهی و بحران صندوق‌هاست. حسام نیکوپور ازجمله همین کارشناسان است که به مسئله از زاویه‌ای جدید نگاه می‌کند.
تله مقررات و پرهیز دولت از آن
معاون پژوهشی موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی بر این باور است که مباحث مربوط به حوزه تامین‌اجتماعی به دلیل پیچیدگی‌های خاص خود باید به سه سطح اهداف، روش و مقررات تقسیم‌بندی شوند و جهت‌گیری‌های درست را در پیش بگیرند. حسام نیکوپور با بیان اینکه مشکلات و مسائل حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی در اسناد مختلف لحاظ شده، معضلات و راهکارهای متناظر با آنها را در ده اصل بنیادین تامین‌اجتماعی یعنی گفتگوی اجتماعی (سه‌جانبه‌گرایی)، جامعیت خدمات، فراگیری پوشش، کفایت مزایا، پایداری منابع مالی، نقش دولت و نظارت، همبستگی اجتماعی، مشارکت اجتماعی، برخورد برابر با گروه‌های مختلف و عدالت جنسیتی طبقه‌بندی می‌کند و توضیح می‌دهد: «سطح اول اهداف اجتماعی و اصول اقتصادی است. باید مشخص کنیم تولید ناخالص داخلی بر اساس ساختار جمعیت چگونه بین نسل‌ها تقسیم شود، یا چه درصدی از تولید ناخالص داخلی باید به آن بخش از جامعه که نقشی در ایجاد ارزش‌افزوده ندارد اختصاص یابد.» وی با یادآوری اینکه همه نظام‌های رفاهی سه هدف کاهش نابرابری درآمدی، افزایش اشتغال و هموارسازی مصرف در طول عمر را دنبال می‌کنند، اضافه می‌کند: «هیچ نظام رفاهی غالبی در دنیا قادر به تامین هر سه هدف به‌طور همزمان نیست و باید تعریف کنیم نظام رفاهی در کشورمان در قالب کدام نظام تعریف شود.»
نیکوپور سطح دوم را روشمندی می‌داند و می‌گوید: «باید ترتیبات عمومی برای به دست آوردن مزایای تامین‌اجتماعی از نظر تولید ناخالص داخلی را تعریف کنیم. مهم است که به کدام نظام تامین مالی و شیوه پرداخت در تامین‌اجتماعی قائل باشیم.» نیکوپور سطح سوم را قوانین و مقررات می‌داند و اضافه می‌کند: «شرایط احراز مزایا، روش‌های هدف‌گیری، نرخ‌های مشارکت و... از طریق ترتیبات نهادی مختلف قابل‌اعمال است اما جهت دستیابی به نتیجه منطقی، مسیر حرکت باید از سمت اهداف به مقررات باشد.» معاون پژوهشی موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی روند کنونی را معکوس و از سمت مقررات به اهداف می‌داند و می‌گوید: «یکی از دلایل به نتیجه نرسیدن تلاش‌ها جهت اعمال اصلاحات در نظام تامین‌اجتماعی «تله مقررات» است که دولت‌ها گمان برده‌اند با اصلاح قوانین و مقررات مشکلات حل می‌شود اما اصلاح قوانین هیچ ضمانت پایداری برای بهبود اوضاع نیست. به همین دلیل انتظار می‌رود دولت دوازدهم مسیر روند اصلاحات نظام تامین‌اجتماعی را در این چارچوب دنبال کند و در تله اصلاح مقررات نیفتد.»
آنچه دولت یازدهم انجام داد
این‌ها الزامات و شرایطی است که دولت دوازدهم پیش روی خود دارد. در چهار سال گذشته نیز دولت گام‌هایی برای برون‌رفت از فاز بحران برداشت و با در پیش گرفتن رویکردی عقلایی تا حدودی در ثبات‌بخشی به نوع پرداخت موفق عمل کرد. با نهاد قانون‌گذار تعامل منطقی‌تری برقرار کرد و با شناساندن وضع و تاکید بر شفاف‌سازی، حساسیت‌های عمومی را نسبت به مسئله صندوق‌ها جلب کرد و به‌ویژه کارشناسان و دستگاه‌های مختلف را متوجه اوضاع نابسامان صندوق‌های بازنشستگی کرد. با اینکه در برنامه ششم نیز سازوکار و راهبردهایی برای برون‌رفت صندوق‌ها از چرخه بحران پیشنهاد شد و به‌خصوص قوانینی در قالب قانون خدمات کشوری برای ساماندهی وضعیت صندوق‌ها در نظر گرفته شد ، اما درنهایت راه به جایی نبرد. در چهار سال گذشته یکی از حوزه‌هایی که دولت بر روی آن انگشت گذاشت، گسترش ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی (اعم از بازنشستگی و درمانی) برای مبارزه با فقر و بهبود شاخص‌های رفاهی بود. در دومی نسبتا موفق عمل کرد و طرح تحول سلامت را راه انداخت و 11 میلیون نفر را زیر پوشش برد و در اولی نیز اقداماتش بیشتر زیرساختی بود. دولت تلاش کرد میان حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای تمیز قائل شود و از آن سو نیز تمرکز خود را بر اجرای نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی قرار داد. در حوزه بیمه‌های اجتماعی با توجه به کسری شدید غالب صندوق‌های بیمه‌گر، از یک طرف بحران صندوق‌ها را به رسمیت شناخت و آن را وارد ادبیات رسمی کشور کرد و از طرفی نیز بر فراهم آوردن مقدمات لازم برای اجرای «نظام تامین‌اجتماعی چندلایه» متمرکز شد. نظامی که میان حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای تفکیک قائل می‌شود و قرار بود در سال 83 با تصویب قانون «ساختار نظام جامع رفاه اجتماعی» به مرحله اجرا برسد اما سال‌ها به بوته فراموشی سپرده شد تا اینکه در برنامه ششم توسعه مجددا مورد توجه قرار گرفت و الزامی شد.
تدوین بسته‌های رفاهی با محوریت بحران صندوق‌ها
ابوتراب فاضل دیگر کارشناسی است که موضوع صندوق‌ها و ارتقای رفاه عمومی را در بستر سیاست‌گذاری اجتماعی می‌بیند و با مروری تاریخی بر تلاش‌های انجام شده می‌گوید: «سیاست‌گذاری رفاهی سال‌ها زیر سایه سیاست‌های توزیع حداقلی و توسعه اقتصادی کشور قرار داشت و تنها در دولت هفتم با تغییر گفتمان بود که شرایط سیاست‌گذاری رفاه و سازوکار جایگزینی سیاست‌های توزیع فراهم شد و اوج این عقلانیت نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی است.» فاضل با اشاره به گفتمان عدالت‌محوری توزیعی دولت‌های نهم و دهم در مقوله سیاست‌گذاری رفاهی، تعبیر «پنجره رفاهی» را برای این دوران به کار می‌برد و اضافه می‌کند: «در هشت سال دولت‌های نهم و دهم به رفاه که مقوله‌ای اجتماعی و اقتصادی است، نگاه سیاسی شد. دولت با تجمیع ساختارهای معمول و با استفاده از درآمدهای 700 میلیاردی، راسا متولی رفاه شد و بسته‌های رفاهی مانند سهام عدالت را توزیع کرد که خود مبتنی بر انگاره‌های رفاهی جدید بود. در ادامه این تلاش‌ها با غلبه انگاره‌های سیاسی برای ایجاد طبقه سیاسی و سیاست‌زدگی حوزه رفاه، به شکست انجامید.» فاضل با تاکید بر اینکه صندوق‌های بازنشستگی مهم‌ترین موضوع سیاست‌های اجتماعی هستند و به نوعی جهت‌گیری‌های رفاهی ناقص و اشتباه گذشته، پای آنها را به بحران باز کرده است. او بهترین عملکرد دولت یازدهم را صورت‌بندی و شناسایی مسئله رفاه و سیاست‌گذاری رفاهی می‌داند و در ادامه می‌گوید: «ایجاد بانک اطلاعاتی رفاه ایرانیان زیرساختی است که به دولت اجازه می‌دهد جلوه‌های سیاست‌گذاری و تخصیص بسته‌های رفاهی خود را در مسیرهای درست و پیش‌بینی‌شده به مخاطب خود برسد.»
وی شناسایی و صورت‌بندی بحران در صندوق‌های بازنشستگی را نمونه دیگری از تلاش‌های سیاست‌گذار برای تغییر اوضاع کنونی می‌داند و اعتقاد دارد با فراهم شدن چهار سال دوم زمان خوبی است که دولت با استفاده از این مقدمات، راهکارهای خود را عملی کند. او پیشنهاد می‌کند دولت دوازدهم هرچه سریع‌تر بسته سیاست رفاهی را با محوریت توانمندسازی فقرا و رفع بحران صندوق‌ها تدوین کند. فاضل اشتغال، ارسال بسته‌های رفاهی به گروه‌های هدف، و پیشگیری از فساد را وجوه مختلف توانمندسازی می‌داند و اضافه می‌کند: «یکی از راهکارهای اجرایی در این مسیر نظام چندلایه تامین‌اجتماعی است اما لازمه این کار برخورداری از توان مالی کافی و تامین هزینه‌های مالی، سیاست‌گذاری و مشارکت هرچه بیشتر با صندوق‌ها و استفاده از ابزارهایی مانند بانک اطلاعاتی است.»
منبع: هفته نامه آتیه نو/ مسعود شاه‌حسینی