طرح ایجاد بیمه های چند لایه در سال‌های اخیر بسیار مطرح شده و در مورد ضرورت برقراری آن در کشور، مطالب و مقالات زیادی منتشر شده است. در این نوشتار قصد دارم به این موضوع از زاویه متفاوتی نگاه کنم، اگرچه ممکن است با نظر عده ای موافق نباشد.البته بررسی این موضوع ابتدا نیاز به تعریف و تعیین مرزهای نظام چند لایه دارد. اگر منظور از نظام‌های چند لایه وجود سه نظام امدادی، حمایتی و تامین اجتماعی است (که در قانون نظام جامع به آن اشاره شده است)، در مورد آن هیچ چالش و مناقشه ای نیست و این نظام سالهاست در ایران در حال اجراست و نیاز به ایجاد اولیه ندارد، مگر اینکه هدف توسعه آن باشد. ولی اگر منظور از نظام‌چند لایه ایجاد نظام‌های تامین اجتماعی (در چارچوب محاسبات بیمه ای) چند لایه در چارچوب سیستم بیمه و محاسبات و پرداخت حق بیمه بر اساس درآمدهای متقاضیان و مردم باشد، در مورد آن اما و اگرهای جدی وجود دارد.
در این مقاله در مورد تعریف و مفهوم دوم بحث خواهیم کرد. نظام چند لایه بیمه ای احتیاجی به استطاعت یا وسع سنجی ندارد، چرا که در لایه های مختلف هر کس با توجه بودجه و درآمد خود می تواند مشمول بیمه قرار گیرد. لایه اولیه که سطح پایه را در بر می گیرد، باید برای آحاد جامعه طبق اصل ۲۹ قانون اساسی به طور کامل فراهم شود و اجرای آن نیز باید اجباری باشد. لایه های بالاتر با توجه به وضعیت مالی و درامدی متقاضیان، به صورت اختیاری افراد را تحت پوشش خود قرار می دهد.
در نظام تأمین اجتماعی بررسی و سنجش وضعیت مالی توسط نهادهای متولی جایگاهی ندارد، بررسی وسع فقط مربوط به نظام‌های حمایتی است که برای صحت سنجی وضعیت معیشتی و مالی افراد جهت کمک های بلاعوض و خیریه انجام می شود. بنابراین در تعریف و مفهوم نظام چند لایه بیمه ای سطوح افراد از پایین ترین و حداقل درآمد تا سطوح بالاتر را در بر می گیرد. در این چارچوب پرداخت حق بیمه برای تمامی بیمه شدگان در سطوح درامدی مختلف مهیا می شود، ولی در نظام حمایتی فقط اثبات عدم استطاعت و فقر مالی باعث می شود، دولت و دستگاه‌های مربوطه به کمک این افراد بشتابند.
در نظام بیمه ای خود بیمه شدگان در سطوح مختلف حق بیمه می پردازند و مطابق آن نیز از خدمات صندوق بیمه ای مربوطه بهره مند می شوند، ولی در نظام‌های حمایتی مبلغی از افراد مستمند و کم برخوردار اخذ نمی شود و دولت موظف به حمایت و تامین مالی و معیشتی آنهاست.با توجه به مطالب ذکر شده،به نظرم ایجاد نظام چند لایه بیمه ای در کشور، هنوز زمینه ها و بسترهای لازم را ندارد. به تعبیری روشن‌تر کشور در شرایط اجتماعی، اقتصادی و حتی سیاسی برای برقراری چنین سیستمی نیست. این نظر به دلایل مختلفی مطرح می شود که به برخی از آنها اشاره خواهم داشت:
۱- نظام چند لایه برای کشوری مفید است که سطح فقر و فلاکت در آن بسیار پایین است و اکثر مردم کشور در شرایط خوب اقتصادی و مالی به سر می برند. درآمدهای کافی برای اکثریت جامعه باعث می شود که منابع لازم برای نظام بیمه ای در سطوح بالاتر فراهم شود. در شرایطی که در ایران نرخ فقر و تنگدستی بالاست و قشر ثروتمند جامعه هم درصد ناچیزی را تشکیل می دهد و قشر متوسط نیز روز بروز در حال تحلیل رفتن است، تاسیس صندوقهای تکمیلی با لایه های بالاتر ره به جایی نخواهد برد و سرنوشت آنها نیز ورشکستگی خواهد بود.
۲- در صندوق تامین اجتماعی که بزرگترین صندوق بیمه ای کشور را تشکیل می دهد، ۷۰ درصد مستمری بگیرانش حداقل بگیر هستند. (مأخذ آمار منابع آماری تامین اجتماعی) این آمار خیلی گویا و انذار دهنده است. در شرایطی که در صندوق تامین اجتماعی حقوقها و دستمزدهای مأخذ حق بیمه از حداقل تا ۷ برابر حداقل در نوسان است، اکثریت قریب به اتفاق مستمری بگیرانش حداقلی بگیر هستند. یعنی در اولین پایه قرار دارند. غالب بیمه شدگان فعلی نیز بر اساس حداقل حقوق حق بیمه پرداخت می کنند. سطوح درآمدی در ایران آنچنان به لحاظ فراگیری گسترده نیست که بخواهیم برای آن ها لایه های مختلف بچینیم. فعلا در حد حداقلی نیز کشور به طور کامل مشمول بیمه نیست.
۳-با وجود ایجاد تامین اجتماعی که دهه ها از عمر آن می گذرد هنوز بیش از ۱۰ میلیون نفر(آمار غیر رسمی) از پوشش هر گونه بیمه تامین اجتماعی به دور هستند. تامین اجتماعی چند لایه در حالی که بخش قابل توجهی در جامعه از بیمه لایه اول و پایه تامین اجتماعی درمانده اند چگونه به دنبال بیمه های فراتر و تکمیلی است؟ بهتر نیست در ابتدا بیمه را برای همگان در همان سطح پایه و اولیه تعمیم و گسترش دهیم و سپس اگر از تامین معیشت اولیه ناشی از بیمه های اجتماعی فارغ شدیم، به سمت بیمه های چند لایه برویم.
۴- بیمه های چند لایه برای افراد متمول و ثروتمند کارگشاست. نوعی سیستم خصوصی است و برای کشوری مناسب است که بخش خصوصی در آن رشد زیادی دارد. در کشوری مثل ایران که بخش خصوصی بسیار ضعیف، ناپایدار و متاثر از حوادث مختلف داخلی و بین المللی است، بیمه اجتماعی چند لایه جوابگو نیست و در صورت ایجاد در مدت کوتاهی دچار مشکلات مالی شده و ورشکست می شود و برای کشور مصیبت های بیشتری به بار می آورد. قبلا تامین اجتماعی خصوصی در برخی از کشورها مثل بعضی کشورهای آمریکای جنوبی و اروپایی تجربه شده است ولی نتیجه مثبتی به دنبال نداشت و در نهایت این کشورها مجبور به تغییراتی در آن شدند. به طور مثال شیلی را می توان مثال زد که ستون همبستگی را جایگزین و مکمل سیستم فوق کرد.
بیمه های اجتماعی در مجموع بدون حضور و کنترل و نظارت دولت بسیار خطرناک (مخصوصا در ایران)است، چون امکان ناکامی و ورشکستگی آن زیاد است. چرا که انتظار این است که دولت‌ها منابع و خدمات این صندوق ها را تضمین کنند.
نتیجه آن که ایجاد نظام چند لایه بیمه با توجه به عدم فراگیری کامل بیمه پایه برای کلیه افراد جامعه، ضعف بخش خصوصی اقتصاد در ایران، فراگیری فقر و فلاکت در مقایسه با طبقه متمول و متوسط، و چالش های خاص بیمه ای به لحاظ درآمد و نیاز به پوشش های حداکثری برای تامین منابع صندوق در حال حاضر راهگشا نبوده و در صورت ایجاد نیز به خاطر امکان زیاد ناترازی و ورشکستگی مالی، مشکلات بیشتری را برای کشور به وجود خواهد آورد.در این خصوص می توان به موسسات مالی و اعتباری زیادی در کشور اشاره کرد که با مشارکت مالی مردم ایجاد شدند، ولی به دلایلی نتوانستند از پس تعهدات خود برآیند و دولت را وارد چالش های جدیدی کردند و در نهایت دولت مجبور شد بدهی های آنها را متقبل و پرداخت کند. این مسئله چیزی است که تجربه ایران در سه دهه گذشته (از تعاونی‌های اعتباری تا صندوقهای خصوصی ورشکسته) آن را دقیقا تأیید می‌کند.البته در مورد لایه های بالا دولت سهم و مداخله زیادی نباید داشته باشد و در کشورهای دیگر هم که دارای لایه های متعدد هستند، چنین اتفاقی نمی افتد. ولی در ایران وضعیت فرق می کند، متاسفانه در ایران در اینگونه موارد در صورت بروز مشکل و ورشکستگی موسسه مربوطه، همه انتظار کمک از دولت را دارند و در نهایت دولت را مقصر می دانند. این که بخواهیم نظام اقتصادی ایران را کاملا با نظام اقتصاد آزاد و خصوصی منطبق کنیم با واقعیت امروز ایران تطابق ندارد. در ایران متاسفانه موضوعات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی با هم مرتبط و تنیده شده اند و در شرایط کنونی این وضعیت پیچیده تر هم شده است.در کشورهای چندلایه، دولت بی‌نقش نیست، ولی نقش آن در مقایسه با تامین اجتماعی پایه بسیار کم رنگ تر است.
در نظام پایه دولت حضور ملموس و کنترلی دارد و حتی بخشی از منابع آن را تامین می کند(مثل ۳ درصد کمک دولت به سازمان تامین اجتماعی بر اساس ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی)اما در لایه‌های بالا، نقش دولت به مراتب کم‌رنگ‌تر است.
نقش دولت در بیمه اولیه تنظیم‌گری، نظارت، تعیین قواعد و کمک مالی و تضمین لایه پایه است.دولت باید در لایه‌های بالا نظارت کند، اما تضمین مالی نکند. تفاوت با ایران این است که در آن کشورها مرز بین «لایه پایه تضمین‌شده» و «لایه‌های بالاتر غیرتضمینی» نسبتاً روشن و قابل اجراست.
در ایران این مرز به سرعت سیاسی و اجتماعی می‌شود و هر ورشکستگی به بحران حکومتی تبدیل می‌شود.نتیجه آنکه نظام چندلایه ذاتاً بد نیست، اما در شرایط کنونی ایران، به‌دلیل نبود پیش‌شرط‌های نهادی، سیاسی و اقتصادی، ایجاد لایه‌های بالاتر خصوصی یا اجباری، زودرس، پرخطر و احتمالاً به زیان پایداری تأمین اجتماعی است.اولویت اولیه در کشور فعلا تعمیم لایه پایه به تمامی افراد جامعه، اصلاح حکمرانی صندوق‌ها، شفافیت مالی است و بعد از تحقق پیش‌شرط‌های مذکور، لایه‌های مکمل اختیاری با قواعد سخت و بدون تضمین و کمک مالی دولتی، تحقق پذیر خواهد بود.
