تامین ۲۴
پایگاه خبری رفاه و تأمین اجتماعی
بیمه بیکاری، یکی از مهمترین دستاوردهای نظام تأمین اجتماعی نوین است که در کنار بیمهٔ بازنشستگی، از کارافتادگی و درمان، حلقهٔ نهایی حمایت از نیروی کار را تشکیل میدهد. هدف از این حمایت، جلوگیری از سقوط معیشتی کارگرانی است که بهناگاه و بدون تقصیر خود، شغلشان را از دست میدهند. با این حال، این پوشش همگانی نیست و قانونگذار با الهام از اصول اقتصاد کار و عدالت توزیعی، گروههای متعددی را از دریافت این مزایا مستثنی کرده است.
در این مقاله، نه تنها این گروهها را معرفی، بلکه منطق پشت هر محرومیت، استثناهای احتمالی و پیامدهای عملی آن را نیز بررسی میکنیم.
اصول حاکم بر پوشش بیمه بیکاری بر چند شاخص یا محور استوار است:
الف- از دست دادن کار بدون اختیار: به این معنا که کارگر باید از کار اخراج شود و اگر خود به صورت داوطلبانه کار را ترک کند یا با توافق کارفرما قرارداد کار را فسخ کند و یا به صورت بازخریدی داوطلبانه قرارداد پایان یابد، مشمول بیمه بیکاری نخواهد بود.
ب: فقدان کارفرما و عدم وجود رابطه کارگری و کارفرمایی: در مواردی که بیمه شده فاقد کارفرما بوده و ارتباط حقوقی تحت نظارت اشتغال قانون کار وجود ندارد، پوشش بیمه بیکاری نیز منتفی خواهد بود.
ج: عدم رابطه مزد بگیری؛ چنانچه اشتغال یک فرد برای دیگری بدون پرداخت حقوق و مزد باشد، یعنی شخص به صورت رایگان، تبرعی و خیریه برای دیگری کار کند از پوشش بیمه بیکاری نیز خارج خواهد بود.
د: اشتغال آزاد و مستقل: به دلیل ماهیت مشاغل آزاد و خویش فرمایی، این مشاغل از شمول مقررات بیمه بیکاری خارج هستند مثل اغلب مشاغل پلتفرمی و خانگی و غیر حضوری و مجازی.
به موجب تبصره ماده ۱ قانون بیمه بیکاری مصوب ۱۳۶۹ گروههای زیر از پوشش بیمه بیکاری خارج هستند:
“تبصره - گروه های زیر از مقررات این قانون مستثنی هستند:
۱ - بازنشستگان و ازکارافتادگان کلی.
۲ - صاحبان حرف و کار آزاد و بیمهشدگان اختیاری.
۳ - اتباع خارجی.”
با توجه به این تبصره، انواع و اشخاص غیر مشمول بیمه بیکاری به شرح زیر هستند:
۱. اتباع بیگانه؛ مرزهای سرزمینی حمایت اجتماعی: نخستین و بدونچالشترین گروه خارج از شمول، اتباع کشورهای دیگر هستند. مادهٔ ۱ قانون بیمه بیکاری (مصوب ۱۳۶۹) بهصراحت شرط «تبعهٔ ایران بودن» را برای دریافت مقرری بیمه بیکاری الزامی میداند. این حکم، هرچند در ظاهر تبعیضآمیز به نظر میرسد، اما بر اساس اصل حاکمیت ملی و اولویتدهی به منابع صندوقهای تأمین اجتماعی برای شهروندان ایرانی وضع شده است. البته در موارد نادر و با تصویب هیأت وزیران، امکان انعقاد موافقتنامههای دوجانبه با برخی کشورها برای پوشش متقابل وجود دارد که تاکنون اجرایی نشده است.
۲. خوداشتغالی: مهمترین شرط دریافت مقرری بیمه بیکاری، وضعیت «بیکاری اجباری» است؛ یعنی کارگر باید به اجبار و بدون ارادهٔ خود، رابطهٔ کاریاش را از دست بدهد. به همین دلیل، سه گروه زیر هرگز مشمول بیمه بیکاری نمیشوند:
الف) بیمهشدگان خویشفرما: این دسته شامل صاحبان مشاغل آزاد (کارفرمایان، پزشکان، وکلا، مهندسان مشاور، مغازهداران و…) و همچنین بیمهٔ اختیاری (افرادی که خودشان حقبیمه میپردازند) میشود. از آنجا که این افراد خود تصمیمگیرندهٔ شروع و پایان فعالیت خود هستند، مفهوم «اخراج» برایشان معنا ندارد. حتی اگر بازار کار دچار رکود شود و درآمدشان به صفر برسد، باز هم نمیتوانند از صندوق بیمه بیکاری استفاده کنند.
ب) بیمهشدگان توافقی: سازمان ها و نهادهایی که با توافق با سازمان تأمین اجتماعی، حقبیمهٔ خود را بهطور کامل به سازمان تامین اجتماعی پرداخت میکنند تا سابقهٔ بیمهای ایجاد باشند (اغلب برای دریافت مستمری بازنشستگی). این افراد نیز به دلیل داشتن آیین نامه استخدامی خاص خروج از پوشش بیمه ای قانون کار، از شمول قانون بیمه بیکاری خارجاند.
ج) رانندگان آزاد و قالیبافان، نویسندگان، هنرمندان، شاغلین در صنایع دستی و…: این گروه ها اگرچه اغلب تحت پوشش بیمههای اجباری خاص خود هستند (قانون بیمهٔ رانندگان و قانون بیمهٔ قالیبافان)، اما چون کارفرمای مشخصی ندارند و درآمدشان به قراردادهای موردی وابسته است، در زمرهٔ خوداشتغالان محسوب شده و از بیمه بیکاری محروماند.
۳. کارکنان دولت: دولت، بهعنوان بزرگترین کارفرمای کشور، نظام استخدامی خاص خود را دارد که با بخش خصوصی تفاوت بنیادین دارد:
کارکنان پیمانی: اگرچه حقبیمهٔ این افراد به سازمان تأمین اجتماعی واریز میشود، اما به دلیل تبعیت از آییننامهٔ استخدامی پیمانی، مشمول بیمه بیکاری نیستند.
کارکنان رسمی مشمول سازمان تامین اجتماعی: این گروه نیز در صورت پرداخت حقبیمه به سازمان تامین اجتماعی در ادامه اشتغال پیمانی، تحت پوشش بیمه بیکاری نیستند، زیرا نظام استخدامی آنها قانون مدیریت خدمات کشوری است و تحت پوشش قانون کار قرار ندارند. ضمن این که حق بیمه مربوط به بیمه بیکاری (۳ درصد) برای آنان پرداخت نمی شود.
لازم یه توضیح است که در عمل، یک کارمند رسمی بهسادگی بیکار نمیشود و اگر هم از کار برکنار شود، هیچ قانونی برای حمایت کوتاه مدت برای آنها پیش بینی نشده است. یکی از ضعف های موجود در نظام حمایتی نظام تامین اجتماعی در کشور در مورد این افراد است که باید مورد حمایت های خاص بیکاری قرار گیرند.
۴. بازنشستگان و مستمریبگیران؛ اصل عدم تجمع مزایا: این گروه شامل تمامی افرادی است که از هر صندوق بازنشستگی (تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق نیروهای مسلح و سایر صندوقهای خاص) مستمری دریافت میکنند.
منطق قانونگذار در اینجا «اصل عدم تجمع مزایا» یا جلوگیری از دریافت دو منبع از بیتالمال و صندق های پایه ای بازنشستگی متعدد است. البته اگر بازنشستهای پس از بازنشستگی، مجدداً شاغل شود و حقبیمه بپردازد، در صورت بیکاری دوباره، همچنان مستمری بازنشستگی خود را دارد و نیازی به بیمه بیکاری ندارد.
۵. کارگران ساختمانی: کارگران ساختمانی، علیرغم اینکه تحت پوشش بیمهٔ اجباری کارگران ساختمانی (که از محل عوارض شهرداری تأمین میشود) قرار دارند، از بیمه بیکاری محروماند. دلیل اصلی، فقدان کارفرمای ثابت و ماهیت پروژهای فعالیت آنان و نقل و انتقالات زیاد کارگران است. هر کارگر ساختمانی ممکن است در یک سال، با دهها کارفرمای مختلف همکاری کند و هیچیک مسئولیت پرداخت بیمه بیکاری او را بر عهده نمیگیرند.
این موضوع، می تواند یکی از خلأهای حمایتی در نظام تأمین اجتماعی ایران محسوب میشود، زیرا این قشر در فصول سرد سال یا دوران رکود ساختمانی، شدیدترین آسیب را متحمل میشوند، اما هیچ پشتوانهٔ قانونی ندارند.
متاسفانه سازکار پیچیده و غیر عملی پوشش بیمه بیکاری برای این افراد از موانع اصلی پوشش بیمه بیکاری آنهاست. با این وجود به خاطر آسیب پذیری زیاد این کارگران باید تصمیمات لازم از طرف دولت برای آنها اتخاذ شود.
۶. کارگاههای خانوادگی؛ خویشاوندی بهجای رابطهٔ کارگری: بر اساس مادهٔ ۱۸۸ قانون کار، کارگاههایی که منحصراً از اعضای درجهٔ یک و طبقهٔ اول کارفرما تشکیل میشوند - یعنی همسر، فرزندان، پدر، مادر - مشمول مقررات قانون کار از جمله بیمه بیکاری نیستند. در این کارگاهها، مسئولیتها بر اساس رابطهٔ خویشاوندی تقسیم میشود و فرض بر این است که کارگر مزدبگیر محسوب نمیشود.بهعنوان مثال، یک نانوایی که پدر و پسر با هم اداره میکنند، شامل این حکم میشود و اگر نانوایی تعطیل شود، هیچیک نمیتوانند درخواست بیمه بیکاری دهند.
۷. خدام مساجد و کارکنان بقاع متبرکه؛ خدمت بدون قرارداد کاری و فاقد کارفرما: کسانی که در اماکن مذهبی مانند مساجد، حسینیهها، بقاع متبرکه و آستانهای مقدس بهصورت افتخاری یا داوطلبانه فعالیت میکنند. این افراد معمولاً حقوق و مزایای مستمر دریافت نمیکنند، کارفرمای مشخصی ندارند و رابطهٔ استخدامی آنان قابل اثبات نیست. حتی اگر گاهی کمکهای نقدی یا غیرنقدی دریافت کنند، این مبالغ بهعنوان «حقالسعی» یا «دستمزد» تلقی نمیشود و طبیعتاً از شمول بیمه بیکاری نیز خارج میشوند.
۸- پوشش بیمه بیکاری افراد منوط به پرداخت حق بیمه ۳ درصد توسط کارفرماست پس در شرایطی که کارفرمایی وجود ندارد و حق بیمه مذکور نیز پرداخت نمی شود، پوشش بیمه بیکار برای هر شخصی منتفی خواهد بود.
نتیجهگیری و چالشهای پیشرو
بررسی جامع گروه های پیش گفت نشان میدهد که بیمه بیکاری در ایران، طراحی شده برای «کارگران مزدبگیر با رابطهٔ کارگری مستمر، دائم و اجباری» است و هرگونه خروج از این الگو، فارغ از نیاز معیشتی فرد، موجب حذف از پوشش میشود. اگرچه این تمایز از منظر حقوقی و اقتصادی قابل دفاع است، اما در عمل، گروههای بزرگی مانند کارگران ساختمانی، رانندگان آزاد و قالیبافان خویش فرما که جمعیتی چند میلیونی را تشکیل میدهند، در دوران رکود یا بحرانهای اقتصادی، بدون هیچ پشتوانهای رها میشوند. پیشنهاد میشود قانونگذار با اصلاح مواد قانونی، حداقل یک پوشش حداقلی و موقت برای این گروههای آسیبپذیر در نظر بگیرد یا صندوقهای حمایتی مکمل ایجاد کند.
در نهایت، آگاهی از این محدودیتها، نه تنها برای کارگران، بلکه برای سیاستگذاران اجتماعی، گامی ضروری در راستای کاهش نابرابری و افزایش امنیت معیشتی در جامعهٔ است.
به تعبیری روشنتر در حال حاضر در ایران بیمه بیکاری و حمایتهای مربوط به آن شامل مشمولین قانون کار است و سایر گروههای شغلی از ازجمله کارکنان دولتی و مشمولین آیین نامه های استخدامی خاص و نهادهای عمومی غیر دولتی و سازمانهای دولتی ارائه دهنده خدمات عمومی و شاغلین مشاغل آزاد و فعالیتهای مجازی و بدون کارگاه و… از پوشش چنین حمایتی خارج هستند و لازم است که در مورد بیمه بیکاری این افراد نیز تدابیر جدیدی اندیشیده و به مرحله اجرا درآید.
