تامین ۲۴
پایگاه خبری رفاه و تأمین اجتماعی
«ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» عنوان لایحه ای است که پس از مشورت وزارتخانه های « امور اقتصادی و دارایی» و «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» تدوین شده است. بر اساس این لایحه، حق بیمه سهم کارفرما از 23 درصد به 7 درصد کاهش می یابد و با حق بیمه کارگر جمعا به 14 درصد می رسد. 16 درصد مابقی حق بیمه کارگران نیز از محل درآمدهای مالیاتی تامین خواهد شد. دارایی ها و همچنین تعهدات سازمان تامین اجتماعی و صندوق های تابعه بر اساس آیین نامه ای که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیات وزیران می رسد، از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به دولت انتقال می یابد. علی حیدری، کارشناس خبره حوزه تامین اجتماعی این لایحه را نقد و بررسی و در نهایت رد کرده است. مشروح نقد او را می خوانید:
مقدمات
1 - به طور کلی در جهان تا همین اواخر، دو دیدمان ( پارادایم ) بیمه ای و تامین اجتماعی مطرح بوده و هر یک از کشورها یکی از این رویکردها را اتخاذ و اجرایی می نمودند .اول پارادایم مالیات محور یا بوریجی و دوم پارادایم حق بیمه محور یا بیسمارکی ولیکن طی دو دهه اخیر کشورها به سمت ایجاد یک پارادایم ترکیبی (هیبریدی) در قالب نظام های چندلایه (امدادی ، حمایتی و بیمه ای) و چند سطحی (پایه ، مازاد و مکمل) حرکت نموده اند و تامین مالی لایه های امدادی و حمایتی و سطح پایه لایه بیمه ای را با رویکرد مالیات محور و از منابع عمومی تامین مالی نموده و در سطوح مازاد و مکمل از رویکرد بیسمارکی استفاده می کنند . لایحه پیشنهادی بدون در نظر گرفتن زیرساخت نظام چندلایه تامین اجتماعی تنظیم شده است.
2 – به هر تقدیر مالیات ابزار تامین مالی پارادایم بوریجی است و وصول حق بیمه مجزا توسط نهاد بیمه گر اجتماعی ابزار تامین مالی پارادایم بیسمارکی است و لایحه پیشنهادی دچار اختلاط پارادایمیک است و می خواهد ابزار یک دیدمان را در یک دیدمان دیگر به کار بگیرد مثل این است که «ماست را قاطی قیمه کنیم و روی برنج بریزیم» یا «حکایت تیمی است که قراره در زمین فوتبال با قواعد والیبال، بازی هندبال انجام دهد و داور مسابقه هم داور بسکتبال است.»
3 – وقتی قرار است یک نظام جدید ترسیم کنیم باید تکلیف افرادی که در نظام قدیم قرار دارند و نحوه گذار از نظام قدیم به نظام جدید را تعیین کنیم به ویژه آنکه بیمه شدگان و مستمری بگیران فعلی دارای ذخایر و اندوخته های بیمه ای بین نسلی هستند.
4 – در صدر لایحه نوشته شده است «لایحه اصلاح قانون تامین اجتماعی ...» درحالی که در متن لایحه، احکام مندرج در قوانین متعددی از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی (تغییر ترکیب هیات امناء در تبصره 4) قانون مدیریت خدمات کشوری (تبصره 2 با عدم ذکر مشمولین قانون تامین اجتماعی و درح مشمولین قانون کار)، قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور(در موضوع انتزاع سازمان بیمه سلامت تبصره های 6 و 7) و قانون الزام (درتبصره های 6و 7) تغییر یافته است.
5 – در صدر لایحه به رعایت سیاستهای کلی تامین اجتماعی اشاره شده است، ولیکن احکام مندرج درلایحه مغایر و غیر منطبق با سیاستهای کلی تامین اجتماعی به ویژه بند 1 (استقرار نظام تامین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه،شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه)، بند 2 (ایجادیک سازوکار تخصصی و فرابخشی و لایه بندی و سطح بندی خدمات) بند 3 (پایبندی به حقوق و تعهدات بین نسلی ...اموال متعلق حق مردم ...) و بند 4 (رعایت قواعد بیمه ای ) است.
6 – به نظر می رسد یک برآورد و تخمین اولیه و مقدماتی (صرفنظر از اینکه این تغییرات نیازمند انجام محاسبات بیم سنجی و اثرسنجی و تقویم دقیق) در این زمینه انجام نشده و مشخص نیست که طراحان متن در نظر گرفته اند که چند درصد باید به نرخ های مالیاتی بابت اجرای این لایحه افزوده گردد و آیا اثرات آن بر قیمت کالاها و سطح عمومی قیمت ها در این شرایط تورمی سنجیده شده است یاخیر؟
7 – قوانین تامین اجتماعی و بيمه بيكاری و سازوكارهای آنها، طی چند دهه اخیر امری تقريبا دائمي است وليكن شرايط حال حاضر كشور (جنگ) امری موقتی است، فلذا مشخص نيست كه ايده پيشنهادی براي جابجايی محل تامين منابع سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری، دائمی است يا موقتی و در شرايط پسا جنگ و صلح نيز قرار است اين مساعدت ادامه يابد يا خير ؟و آیا این نوع تصمیمات احساسی در این شرایط خطیر قابل طرح است تا چه رسد به اینکه قابل اتخاذ و اجرا باشد؟
8 – بایستی توجه داشت که تاثیر و تاثرات منفی جنگ در همه مناطق جغرافیایی، در همه رشته فعالیت ها، درهمه صنعت بازارها و در بین همه بنگاهها و کارخانجات عمومیت نداشته و چه بسا برخی از موارد جنگ منجر به رونق و سودآوری و بازدهی بالا و نیز جابجایی مصرف کنندگان در بین مناطق گردیده است(به طور مثال جابجایی جمعیت به نقاط امن) و به هر تقدیر امکان تعیین دقیق این موضوع و رصد و تقویم تبعات وجود ندارد و تغییر مبنای پرداخت حق بیمه می تواند کارفرمایانی که در اثر جنگ افزایش یا ثبات درآمدی داشتند را نیز شامل شود .
9 - بايستی توجه داشت كه براساس برآوردها و شواهد و قرائن موجود به سبب ریزش شدید بیمه شدگان و بیمه پردازی کارفرمایان و گسيل خيل عظيم بيكاران به سمت سازمان تامین اجتماعی وصندوق بيمه بيكاري، كاهش شديد نسبت وابستگي و...سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری در شرایط حال حاضر علاوه بر دريافت حق بیمه های سهم كارفرما، نيازمند دريافت كمكهای عليحده از سوي دولت می باشیم و شايد بتوان گفت ايده وضع يا افزايش ماليات بايد فعلا به عنوان «مكمل» در كنار سهم پرداختی كارفرمايان به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری و براي تامين بخشی از هزينه مربوط به موج سرسام آور مصارف بیمه ای مطرح شود نه به عنوان «جايگزين».
کلیات
1 – در صدر ماده واحده به تجمیع «منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور» اشاره شده است درحالی که موضوع مرتبط با لایحه «درمان یا سلامت» نیست بلکه«بیمه درمان یا بیمه سلامت» است و به ویژه آنکه غالب منابع بخش سلامت یا درمان نظیر 10 درصد هدفمندی یارانه ها، 1 درصد مالیات بر ارزش افزوده، 5 درصد بیمه شخص ثالث و مالیات بر کالاهای آسیب رسان به سلامت همگی در اختیار وزارت بهداشت قرار داشته و دارد و در این لایحه هیچ حکمی در این رابطه نیامده است.
2 – در تبصره 1 ابتدا گفته شده است: «...مکلفندبا پرداخت ...» ولی در انتهای تبصره آمده است:«...تحت پوشش بیمه ای سازمان تامین اجتماعی قرار خواهند گرفت» که اولا صدر و ذیل جمله صحیح نگارش نشده است ثانیا مشخص نیست منظور اجباری نمودن پوشش بیمه ای است یا خیر؟ و ضمانت اجرای حکم در صورت عدم اخذ پوشش بیمه ای توسط افراد موصوف چیست؟
3 – در تبصره 2 فقط مشمولین قانون کار قید شده است در حالی که بسیاری از مشمولین قانون تامین اجتماعی مشمول قانون کار نیستند . مشخص نیست که آیا منظور خارج کردن مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و کارمندان دستگاه های دارای مقررات استخدامی خاص از شمول سازمان تامین اجتماعی است یا خیر ؟ بدین ترتیب کارکنان دستگاه های حاکمیتی و دولتی و شرکت های دولتی و مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و اقشار خاص و بیمه شدگان توافقی بلاتکلیف هستند و همچنین است در مورد بیمه زنان سرپرست خانوار ، دانشجویان و...
4 - در تبصره 2 نوشته شده است که اگر کارفرما لیست حق بیمه را ارسال نمود هیچ هزینه و پرداختی دیگری به سازمان تامین اجتماعی نخواهد داشت اولا اگر کارفرما لیست داد ولی حق بیمه نداد چه؟ ثانیا اگر لیست نداد چه می شود؟ ثالثا اگر لیست داد ولی فرار بیمه ای تعدادی (عدم اعلام واقعی تعداد کارگران ) و ریالی (اعلام دستمزد غیر واقعی) داشت چه می شود؟رابعا تکلیف 4 درصد حق بیمه مشاغل سخت و زیان آور چه می شود؟
5 - در تبصره 4 که دو نماینده کمیسیون های مجلس به ترکیب هیات امنای سازمان تامین اجتماعی و صندوق های تابعه اضافه شده اند اولا ترکیب اعضای هیات امنای مزبور طبق قانون، توسط شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی منصوب می شوند. ثانیا در ترکیب شورایعالی مزبور سه تن از نمایندگان مجلس به عنوان عضو ناظر حضور دارند بند «ک» ماده 14 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در خصوص ترکیب اعضای شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی اشعار میدارد «سه نفر نماینده مجلس شورای اسلامی از کمیسیونهای بهداشت و درمان،اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات به انتخاب مجلس شورای اسلامی بهعنوان ناظر. ثالثا باید قید شود «یک نماینده مجلس از کمیسیون...» چون طبق قانون کمیسیونها حق تعیین نماینده ندارند و باید صحن به پیشنهاد کمیسیون ها تصمیم بگیرد.
6 – در تبصره 5 فقط «اصلاح مقررات سنجه ای برای سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» مطرح شده (این نحوه نگارش شائبه قصد ادغام این دو صندوق را ایجاد می نماید) و به سایر صندوقهای کارمندی و...پرداخته نشده است. مضافا به اینکه الان مشکل اصلی در قوانین سنجه ای است و دولت هرزمان می خواست یا بخواهد می تواند مقررات مصوب خود را اصلاح کند ضمن اینکه معمولا پیشنهادات وزارتخانه ها و اعضای هیات وزیران قابل طرح در دولت است نه هیات امناء.
7 – در تبصره 6 ابتدا از ادغام دو سازمان سخن به میان آمده است و سپس از «یک صندوق واحد» نام برده شده است. اولا منظور از عبارت «(طبق قانون)» بعد از سازمان بیمه سلامت معلوم ومشخص نیست منظور کدام قانون است یا اینکه شاید منظور این است که باید برای این ادغام لایحه مجزایی ارسال و قانون دیگری تصویب شود. ثانیا آیا منظور این است که سازمان تامین اجتماعی دارای دو صندوق خواهد شد یکی برای درمان و دیگری برای بیمه های بازنشستگی؟ ثالثا چون در انتهای حکم این تبصره و نیز تبصره 7 به «خرید کلیه خدمات درمانی توسط این صندوق واحد صورت خواهد گرفت» مشخص نیست تکلیف بخش درمان مستقیم (بیمارستانهای و مراکز ملکی سازمان تامین اجتماعی) چه می شود؟ و تامین مالی آنها چگونه انجام خواهد شد و چه سرنوشتی خواهند یافت به ویژه آنکه این دارایی ها از محل اندوخته ها و ذخایر بیمه ای شکل گرفته اند.
8 – در تبصره 9 به حذف سه درصد بیمه بیکاری اشاره شده است. اولا در ايران صرفا برای برخي از مشمولين قانون كار حق برخورداری از پوشش بيمه بيكاری فراهم شده است و به موجب قانون تامين اجتماعي يك صندوق يا حساب با كارگزاري سازمان تامين اجتماعي ايجاد شده است كه محوريت و عامليت تشخيص و احراز شرايط آن با دولت (وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي) است .بدينترتيب بخشی از مشمولين قوانين كار و تامين اجتماعی و كليه مشمولين قانون مديريت خدمات كشوری و كاركنان دستگاههای اجرايی دارای مقررات استخدامی خاص و نيز بيكاران كارجو در ايران از شمول پوشش بيمه بيكاری محروم هستند، فلذا اين مساعدت دولت مشمول همه كارفرمايان نخواهد شد و فقط كارفرمايان كارگاههايی كه سابقا مشمول قانون بيمه بيكاری بوده اند، از اين مزيت بهره خواهند برد. ثانیا اين مساعدت دولت مشمول همه بيكاران و همه نيروهاي كار (كارمندان، كارجويان بيكار و...)نخواهد شد و فقط برخی كارگران از اين مزيت بهره مي برند. ثالثا بدینترتیب رابطه بيمه پردازی و ميزان مشاركت بيمه ای، ميان نيروی كار و حق برخورداری از صندوق بيمه بيكاری از ميان برداشته می شود و مشخص نیست نحوه محاسبه مقرری افراد بر چه اساسی باید صورت پذیرد. رابعا در شرايط فعلی ميزان برخورداری فرد از مزايای بيمه بيكاری رابطه نسبتا مستقيم و متناسبی با ميزان مشاركت بيمه ای (سنوات پرداخت حق بيمه و مبناي كسر و پرداخت حق بيمه) فرد در گذشته دارد و هر فردی كه مبنای بيمه پردازی بيشتری دارد مبلغ مقرری بيشتری دريافت می كند وليكن با حذف سازوكار بيمه ای، تناسب ميان مشاركت بيمه ای و برخورداری بيمه ای از بين می رود. خامسا اگر دولت برای تامين مالی ٣ درصد حق بيمه بيكاری كه قبلا توسط كارفرمای مربوطه پرداخت مي شد، نسبت به وضع ماليات و عوارض عليحده اقدام نمايد ساير كارفرماياني كه مشمول پرداخت اين حق بيمه نبوده اند، نيروهای كار محروم از صندوق بيمه بيكاری ( كارمندان لشكری و كشوری، كارجويان بيكار و...) و عموم مردم از وضع اين عوارض و ماليات جديد ناراضی خواهند شد (مشابه ١ درصد ماليات ارزش افزوده اضافی بابت طرح تحول سلامت و ١ درصد ماليات بر ارزش افزوده اضافی بابت متناسب سازی مستمری بازنشستگان چند صندوق كارمندی) به ويژه آنكه خودشان ويا فرزندانشان از مزيت برخورداری از پوشش بيمه بيكاری محروم هستند.
9 – در تبصره 11 به حذف هیات مدیره ها و هیات نظارت ها و احاله آن به هیات مدیره ها اشاره شده است. اولا مشخص نیست کدام صندوقهامشمول این حکم هستند. ثانیا وظایف حسابرس و بازرس قانونی که بعضا در جوف و یا مرتبط با وظایف هیات های نظارت برخی صندوقها است تعیین تکلیف نشده است و ثالثا با توجه به صدر حکم مندرج در این تبصره باید بعد از عبارت «هیات مدیره » در انتهای حکم عبارت «سازمان تامین اجتماعی» اضافه شود.
10 – در تبصره 12 که حکم «انتقال دارائیها و تعهدات سازمان تامین اجتماعی به دولت» آمده است. اولا مشخص نیست منظور از این حکم انحلال سازمان تامین اجتماعی است یا دولتی شدن سازمان تامین اجتماعی ؟ چون این نوع نگارش معمولا برای انحلال و تسویه یا گزیر به کار می رود. ثانیا مشخص نیست چرا انتقال موکول به تصویب آئین نامه شده است ؟ آیا دولت قصد دارد دارایی ها را ببرد ولی تعهدات را نپذیرد ؟ ثالثا اساسا تعهدات بیمه ای یک نهاد بیمه گر اجتماعی فقط با محاسبات بیمه سنجی ( اکچوئری ) مشخص می شود نه آئین نامه . رابعا وقتی دارایی های سازمان تامین اجتماعی به دولت منتقل شود باتوجه به اینکه بیمارستانها و مراکز درمانی و ساختمانهای اداری سازمان تامین اجتماعی نیز جزو ذخایر و اندوخته های بیمه ای و دارایی آن محسوب می شوند پس دیگر موجودیت سازمان زیر سوال می رود یا اینکه دولتی می شود.
جزئیات
1- معمولا برای ماده واحده تعدادی «بند» ذیل ماده واحده می آید و برای برخی بندها عندالاقتضاء تبصره گذاشته می شود چون تبصره فرع بر احکام کلی است نه خود احکام.
2 – در صدر ماده واحده آمده است: «....مطابق تبصره های ذیل تصویب می شود» که احتمالا منظور این بوده است که «پیاده سازی و اجرایی می شود» چون علی القاعده لوایح و طرح ها پس از طی سیر مراحل تصویبی، تصویب می شوند.
3 – در تبصره 4 متن داخل پرانتز و متن خود تبصره یکی است. در اولی گفته شده حضور خواهند یافت در داخل پرانتز گفته شده عضو ناظر.
4 – در تبصره 11 عبارت «به ترتیب» به چه معنا بکار رفته است؟ و در همین تبصره عبارت «صندوقهای تابعه و وابسته» قید شده است، ولیکن در متن لایحه مصادیق ذکر نشده و مشخص نیست کدام صندوقها مدنظر است.
جمع بندی و نتیجه گیری
من حیث المجموع و با عنایت به مراتب مطروحه فوق، لایحه صدر الذکر دارای ایرادات محتوایی و شکلی زیادی است و لازم است نسبت به بازنگری آن اقدام لازم به عمل آید.
