توسعه بیمه‌های اجتماعی؛ بهترین جایگزین یارانه‌های نقدی
توسعه بیمه‌های اجتماعی؛ بهترین جایگزین یارانه‌های نقدی
از دورانی که دولت دهم تصمیم به اجرای جنجالی‌ترین طرح یارانه‌ای خود گرفت، سال‌های زیادی نمی‌گذرد. طرحی که هدفش قاعده‌مند کردن پرداخت یارانه کالاهای اساسی و سوبسیدهای انرژی برای دستیابی به «رشد سریع اقتصادی» و «ارتقای سلامت و بهبود کیفیت زندگی» و «ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی» بود. با جرح و تعدیل‌ها و البته شیوه‌های خاص دولت وقت، خیلی زودتر از آنچه تصور می‌شد کندی و نوسان رشد، تورم و بیکاری فزاینده بر سر اقتصاد کشور آوار شد.
تامین ۲۴/ در عرصه اجتماعی نیز راه رفاه به بن‌بست ختم شد. درنتیجه سیاست‌های یارانه‌ای دولت، نابرابری‌های درآمدی روزبه‌روز افزایش یافت، قدرت خرید افت محسوسی پیدا کرد و طبقات اجتماعی پایین‌دست فقیرتر از گذشته شدند.
بدین‌ترتیب طرحی که از ابتدا آمده بود تا حداقلی از رفاه را به ارمغان آورد، در کوتاه‌ترین زمان ممکن به یکی از تلخ‌ترین ادوار تاریخ اقتصادی ایران تبدیل شد که دولت‌های بعد هم از آفات آن به دور نماندند. حالا در کمتر از یک ماه مانده به معرفی کابینه دوازدهم، دولت آشکارا گفته برنامه‌اش ایجاد رفاه حداکثری و ریشه‌کن کردن فقر مطلق است و در مقابل هم آنچه ناظران پیشنهاد می‌کنند، اصلاح مسیر توزیع نقدی یارانه‌ها و هدایت آن به مقصد حذف گروه‌های درآمدی دهک‌های بالاست. با این حال دستیابی به هدف از کدام مسیر ممکن است؟ راهی که گذشتگان رفته‌اند یا آنچه به هدفمند کردن مزایای اجتماعی معروف است؟
یارانه‌ها در ایران
بسیاری از کشورها حرکت خود را در به سامان کردن مقوله اقتصاد از سیاست‌های یارانه‌ای شروع کردند و در جهتگیری‌های خود گوشه‌چشمی هم به سطح رفاه و مزایای اجتماعی داشتند. رویکردی پیچیده، تدریجی، فرایندی و هزینه‌بر که با تجلیات متفاوت خود، به‌ویژه از دهه 70 میلادی به بعد، در بسیاری از کشورها اجرا شد اما به دلیل تبعات سنگینی که برای اقتصاد و اجتماع داشت، به‌تدریج جای خود را به رویکردهای برنامه‌محور و هدفمند داد. در ایران نیز شعار حذف یا به‌اصطلاح هدفمندسازی یارانه‌ها به دولت نهم برمی‌گردد. سیاستی که پس از وقفه‌ای نسبتا طولانی سرانجام در دولت دهم با تصویب مجلس هشتم اجرایی شد اما ناظران و تحلیلگران از همان ابتدا با دیده تردید به احتمال موفقیت آن می‌نگریستند.
درواقع آنها بر این نظر بودند که در شرایط تورم رکودی و تداوم بحران اقتصادی ایران و نبود مدل اقتصادی تبیینی، نبود زیرساخت‌ها و ابزارهای سنجش و اطلاع‌رسانی، هدفمندی یارانه‌ها با ضعف‌های بنیادینی که دارد، در بلندمدت به نتایج فاجعه‌باری ختم می‌شود و نه‌تنها وضع توزیع درآمد را بهبود نمی‌دهد بلکه حتی موجب بدتر شدن وضع رفاهی طبقات محروم جامعه می‌شود. بسیاری از سنجش‌های عادلانه بودن یا نبودن توزیع درآمد تا قبل از سال 92 و سیاست‌های انضباط پولی و مالی دولت یازدهم نشان می‌دهند که ضریب جینی در این سال‌ها همواره حول‌وحوش 55/0 بوده که به معنای ناعادلانه بودن توزیع درآمد و به ورطه فقر و تنگدستی افتادن شمار بیشتری از شهروندان ایرانی است. با آنکه سیاست توزیع یارانه طی سال‌های پس از انقلاب همواره وجود داشته، نتایج اقتصادسنجی نشان می‌دهد که در فرآیند اجرای قانون هدفمندی، سهم یارانه‌های مصرفی بیش از یارانه‌های تولیدی و خدماتی به‌ویژه در بخش‌های زیربنایی بوده است. قانونی که مطابق ماده 7 آن قرار بود حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب اجرای نظام جامع تامین‌اجتماعی برای جامعه هدف و گسترش و تامین بیمه‌های اجتماعی و... هزینه کند، اما در عمل حدود 70 درصد منابع به صورت نقدی در میان عموم مردم توزیع شد. به این موارد باید مشکلات ساختاری همچون رشد بدون اشتغال، تورم و بیکاری بالا، تراز منفی یا نزدیک به منفی تجارت، نارسایی‌های فزاینده در بازار و عمیق‌تر شدن شکاف توزیع درآمد، گسترش فقر و نابرابری، عدم توازن در توزیع درآمد و افزایش فرصت‌ها و قابلیت‌های رانت‌جویی را اضافه کرد که باعث شده نه‌تنها سیاست‌های یارانه‌ای علیه خود عمل کنند، بلکه حتی سال‌های گذشته را به‌مثابه یکی از پرتلاطم‌ترین دوران‌ها در تاریخ سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران به همگان بشناساند.
اصلاح کاستی‌های هدفمندی یارانه‌ها
با این همه، در شرایطی که اعطای یارانه‌های نقدی همچنان اولویت دولت و مردم است، کارشناسان می‌گویند آنچه در ایران به هدفمندی یارانه‌ها معروف است، مدل توزیعی مختص دوران قبل از رشد است که به شیوه کنونی آن قابلیت دوام نخواهد داشت. از همین رو تاکید می‌کنند که باید به سمت مدل اصلاح‌شده‌ای از سیاست‌های یارانه‌ای و توزیع درآمد حرکت کرد که با واقعیات رشد اقتصادی دو سال اخیر همراهی کند. بسیاری معقول‌ترین راه‌حل را جراحی اساسی در سیاست‌های اجتماعی و به طور مشخص‌تر برنامه‌محور و هدفمند کردن برنامه‌های رفاهی می‌دانند که تغییر سیاست توزیع یارانه‌های نقدی هم ذیل آن قرار می‌گیرد. به طور مشخص‌تر مدل رفاهی که در بسیاری از کشورهای دنیا از دهه 90 به این سو تجربه شده و نتایج درخشانی هم داشته است، نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی است که در ایران نیز چند سالی است بحث‌هایی بر سر آن درگرفته و از شواهد برمی‌آید که دولت می‌خواهد رفاه اجتماعی را در چهار سال آینده از همین بستر پی بگیرد.
رأی به اجرای نظام چندلایه
نظام تامین‌اجتماعی چندلایه یکی از رویکردهای رایج در اصلاح نظام‌های تامین‌اجتماعی است که از دهه 40 به بعد و به موازات تغییر و تحول در نظام‌های اقتصادی و سیاسی جهان و تردید در مشروعیت مبانی نظام‌های سنتی تامین‌اجتماعی، به‌مثابه رویکردی نو در اصلاح این نظام‌ها ظهور کرده است. این نظام جدید دارای حداقل سه لایه حمایتی، بیمه‌ای و تکمیلی است و تامین حداقلی از نیازهای زندگی را برای اقشار آسیب‌پذیر یا در معرض آسیب به‌خصوص در کشورهای دارای میزان بالاتری از فقر تضمین می‌کند. افراد به تناسب وضع شغلی، درآمدی و توانایی‌های فردی از طریق دو راهبرد اساسی بیمه‌ای و حمایتی زیر چتر حمایتی قرار می‌گیرند، کمک و حمایت‌های مالی دولت به نفع نیازمندترین خانوارها خواهد بود و ارتباط عمودی و افقی بین لایه‌ها و سطوح مدنظر برقرار می‌شود. در ایران قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی مهم‌ترین برنامه‌ای است که در یکی از فرازهای خود، نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی را راه‌حل نهایی دانسته که هریک از راهبردهای بیمه‌ای و حمایتی را در جایگاه خود قرار می‌دهد و تدریجا مشکلات را حل می‌کند. اسناد سیاستی فراوانی که درباره ضرورت اجرای نظام بیمه‌ای چندلایه به چشم می‌آید، روشن‌ترین حکم را قانون برنامه پنجم توسعه بیان کرده است و به دولت اجازه داده شده با رعایت اصول و تدارک مقدماتی، نظامی بیمه‌ای در سه‌لایه مستقر کند و با تخصصی کردن حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای، تمرکز خود را بر اقشار آسیب‌پذیر و خدمات‌دهی به آنها قرار دهد. اگرچه هنوز تا اجرایی شدن این سازوکار، که خود بخشی از پروسه طولانی‌مدت‌تر هدفمند کردن مزایای اجتماعی است، راه زیادی باقی مانده، بسیاری معتقدند در صورت استقرار این نظام نه‌فقط حوزه‌های یادشده در روند تخصیص مزایای اجتماعی به انضباط ساختاری و نهادی درمی‌آیند، بلکه حتی با سطح‌بندی خدمات و امکان‌پذیر کردن جهت‌دهی و مدیریت باکیفیت‌تر منابع، اجازه سرریز بار مالی مضاعف بر دوش دولت را نمی‌دهند.
سه لایه و یک هدف
مطابق اسناد سیاستی نظام چندلایه، که مراحل تکمیلی خود را می‌گذراند، لایه اول (مساعدتی) حاوی دو دسته حمایت کامل و نسبی است. حمایت کامل مختص اقشاری مانند معلولان ذهنی و سالمندان است که نمی‌توانند وارد پروسه توانمندسازی کامل شوند، از حمایت‌های دولت بهره‌مند می‌شوند. در سطح حمایت نسبی نیز آن دسته از افراد قرار می‌گیرند که در قالب برنامه‌هایی به صورت محدود، تا زمانی که قادر به ورود به لایه بیمه‌ای باشند، تحت حمایت و پوشش قرار می‌گیرند و امکان توانمند شدن برای آنها متصور است. در حوزه مساعدتی، آمارها نشان می‌دهد که در سال‌های گذشته تعداد افراد در لایه اول افزایش چشمگیری داشته که خود چالشی بزرگ بر سر راه دولت در حمایت از آنهاست. حدود 86 درصد از نیازمندان که تعداد آنها 2 میلیون و 200 هزار خانوار (34/4 میلیون نفر) است از حمایت‌های مساعدتی دو سازمان متولی یعنی بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی (ره) بهره‌مند شده‌اند و حدود 14 درصد نیز پشت نوبت قرار دارند.
علاوه بر این، در سال‌های گذشته رشد منابع مالی این نهادهای حمایتی در مقایسه با نرخ تورم بسیار اندک بوده و با وجود تاکید برنامه چهارم توسعه بر ضرورت حمایت کامل از دو دهم پایین درآمدی در کشور، نه‌تنها جمعیت زیر پوشش کمتر از حد پیش‌بینی بوده بلکه به دلیل گستردگی عوامل فزاینده فقر و تنگدستی و موثر نبودن سیاست‌های توزیع یارانه‌های نقدی در کنترل رشد تعداد نیازمندان و نیازهای آنها، امکان پوشش افراد جدید یا ارائه خدمات متناسب با نیازهای آنها از بین رفته است. لایه دوم که مشارکتی و متشکل از بیمه‌های اجتماعی و سلامت پایه است، اقشاری را شامل می‌شود که شغل و درآمد دارند اما فاقد پوشش بیمه‌ای هستند. بر پایه آمارهای رسمی تا پایان سال 93، حدود 2/5 میلیون نفر از شاغلان کشور خارج از پوشش بیمه‌های بازنشستگی قرار داشته‌اند که حدود 588 هزار نفر آنها مزد و حقوق‌بگیر و مشمول بیمه اجباری بوده‌اند و حدود 6/4 میلیون نفر هم غیرمزد و حقوق‌بگیر. در بخش غیررسمی هم عملا 49 درصد از شاغلان دسترسی به پوشش بیمه‌ای ندارند. خلأ و نارسایی در پوشش بیمه‌ای مشکلاتی مانند ابهام و نارسایی در قوانین و مقررات حمایتی، نبود برنامه‌های فراگیر برای پوشش و عواملی دیگر مانند فرار بیمه‌ای، عملا حدود 25 درصد از جمعیت شاغل کشور را در هردو بخش رسمی و غیررسمی از پوشش بیمه‌ای محروم کرده است.
غیر از این، استمرار نداشتن برنامه‌های پوشش بیمه‌های اجباری در گروه‌هایی مانند روستاییان، خویش‌فرمایان و...، تعدد قوانین و مقررات، چندگانگی و ناهماهنگی شرایط و روش‌ها در صندوق‌های بازنشستگی، توازن نداشتن منابع و مصارف صندوق‌ها ناشی از بازنشستگی‌های پیش از موعد، بازپرداخت نشدن بدهی‌های معوق دولت به سازمان‌های بیمه‌گر، وابستگی بیش‌ازحد به بودجه‌های دولتی، و... وضعیتی خطیر را موجب شده که نظام چندلایه قرار است با هماهنگی و هدف‌گذاری مجدد و اعمال «اصلاحات ساختاری»، نظام یکپارچه‌ای از اعطای مستمری به افراد حاضر در این لایه را محقق کند. لایه سوم، بیمه‌های تکمیلی است و افرادی به عضویت آن درمی‌آیند که قادرند بدون کمک دولت حق‌بیمه بالاتری را برای خدمات بپردازند. در این لایه برعکس دو لایه اول که خدمات در محدوده نیازهای اساسی و ضروری تعریف می‌شود و دولت در آن مشارکت کامل یا نسبی دارد، افراد با مشارکت کامل خود خدمات و امکاناتی را دریافت می‌کنند که بیشتر جنبه انتخابی و رفاهی دارند. به هر حال امروزه در سطح جهانی اصلاح نظام‌های تامین‌اجتماعی جوهر و هسته مرکزی برنامه‌های تمام دولت‌ها در موضوع رفاه فراگیر است. تجربه‌های فراوانی وجود دارد که سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان با تعریف درست معیارهای برخورداری و طراحی سازوکارهای دقیق شناسایی و تخصیص مزایا، از هدفمندی یارانه‌ها به هدفمندی حمایت‌ها و امتیازات اجتماعی تغییر مسیر داده‌اند و با این کار رفاه را عمومی‌تر و نابرابری را به شیوه درست‌تری مدیریت کرده‌اند. راهی و شیوه‌ای که ضرورت آن تاحدودی در دولت یازدهم درک و پیش‌نیازهای آن به میزانی مهیا شده است. پایگاه اطلاعاتی متمرکز «شناسایی، پوشش و رصد جامعه هدف» برای اولین‌بار تشکیل شد و در کنار آن با تعریف دقیق فقر و تحلیل جنبه‌ها و چالش‌های پیش روی خدمات اجتماعی، راهبردهای سیاستی تدوین شدند. راهبردهایی که تا بدین جای کار خود بزرگ‌ترین پیشرفت محسوب می‌شوند اما اجرای آن به عزم و اراده حکمرانی در بزنگاه حساس چهار سال آینده بستگی دارد.
