تامین ۲۴
پایگاه خبری رفاه و تأمین اجتماعی
در دوران کنونی، صندوقهای بازنشستگی در ایران بهعنوان یکی از ابرچالشهای فراروی اقتصاد کشور مطرح هستند و در کنار بحرانهایی چون کمبود آب، تخریب محیطزیست و بیکاری، جایگاه ویژهای یافتهاند. بهگزارش کارشناسان، بی توجهی به وضعیت این صندوقها میتواند به بروز ریسکی سیستماتیک در ساختار اقتصادی بینجامد که ثبات مالی کشور را با مخاطره جدی روبهرو کند.
از جمله عواملی که زمینهساز بحران در این حوزه به شمار میروند، میتوان به نارسایی در ساختار مالکیتی، ابهام در قوانین و مقررات حاکم، فقدان نظارت مؤثر از سوی ذینفعان و همچنین حکمرانی نامطلوب اشاره کرد. هر یک از این موارد به تنهایی میتوانند نظام اقتصادی کشور را در معرض تهدیدی جدی قرار دهند.
ساختار مالکیت و حاکمیت شرکتی صندوقها
به تازگی کتاب گزارش کارشناسی «ساختار مالکیتی و حاکمیت شرکتی در صندوقهای بازنشستگی» نوشته محمود باقری، دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه تهران و محمدرضا فیضآبادی، کارشناس ارشد حقوق تجاری و اقتصادی دانشگاه تهران، به همت مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی منتشر شده است.
در این گزارش، ابتدا کلیات و مفاهیم حاکم بر صندوقهای بازنشستگی آمده است و در فصل دوم، مقایسه ساختار مالکیتی صندوقهای بازنشستگی با نهادهای حقوقی مشابه در حقوق ایران و انگلیس؛ در فصل سوم، چالشهای حاکمیت شرکتی در صندوقهای بازنشستگی و راهحل برونرفت از آنها، و در بخش نهایی، نتیجهگیری و پیشنهادات ارائه شده است.
این گزارش با اشاره به اینکه در حال حاضر در اساسنامهٔ صندوقهای بازنشستگی، شخصیت حقوقی آنها تحت عنوان «مؤسسه» درج شده است – عنوانی که در نظام حقوقی ایران از وضوح کافی برخوردار نیست – تأکید میکند که این ابهام بدان معناست که در مواجهه با مسائل حقوقی، قوانین مشخص و شفافی برای این نهادها تدوین نشده و ناگزیر باید به قوانین عمومیای رجوع کرد که پیش از تأسیس این صندوقها وضع شدهاند.
ویژگی مشترک صندوقهای بازنشستگی
این گزارش به این نکته نیز اشاره دارد در میان قوانینی که مجلس شورای اسلامی برای اصلاح ساختار نظام تأمین اجتماعی به تصویب رسانده، میتوان به «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» اشاره کرد. همانگونه که از عنوان آن برمیآید، این قانون با هدف ایجاد تحولات ساختاری در نظام تأمین اجتماعی تدوین شده است. بررسی این قانون نشان میدهد که سه ویژگی مشترک و بارز در تمامی صندوقهای بازنشستگی قابل تشخیص است:
۱. دارا بودن شخصیت حقوقی مستقل
۲. تفکیک مالکیت از مدیریت و لزوم توجه به منافع ذینفعان
۳. برخورداری از سه رکن اصلی شامل شورا، هیأت مدیره و هیأت نظارت
با اتخاذ این سه ویژگی بهعنوان ملاک، گزارش حاضر به بررسی قالبهای حقوقی موجود در نظام حقوقی ایران و برخی کشورهای دیگر پرداخته است. این بررسی میتواند به شفافسازی ساختار مالکیتی صندوقهای بازنشستگی در حقوق ایران کمک کند و درک دقیقتری از تأثیر این ساختار بر حاکمیت شرکتی این نهادها فراهم آورد.
مقایسه صندوقهای بازنشستگی
در این گزارش، با استناد به همین سه ویژگی، مشابهترین قالبهای حقوقی به صندوقهای بازنشستگی از میان نهادهای حقوقی موجود در ایران استخراج شده است. این تطبیق، به شناسایی سه نهاد حقوقی انجامید: «وقف» و «شرکت سهامی عام» در حقوق ایران، و «تراست» در حقوق انگلستان که هر یک به نحوی بیشترین قرابت را با صندوقهای بازنشستگی دارند.
بررسی نهاد وقف نشان داد که اگرچه وقف در نظام حقوقی ایران از شخصیت حقوقی مستقل برخوردار است و در آن مالکیت از مدیریت تفکیک میشود و ارکان آن شامل واقف، متولی و موقوفعلیهم است که قابل مقایسه با شورا، هیأتمدیره و بازنشستگان در صندوقها هستند، اما تفاوتهای اساسی از جمله تفاوت در انگیزهٔ ایجاد، عدم امکان عزل متولی و لزوم قبض در صحت عقد وقف سبب میشود که این قالب حقوقی بستر مناسبی برای ساختار حقوقی صندوقهای بازنشستگی به شمار نرود.
در ادامه، شرکت سهامی عام مورد مطالعه قرار گرفته که دارای شخصیت حقوقی مستقل است و مالکان آن جدا از مدیران شرکت به شمار می روند. در این نهاد، هیأت مدیره، بازرس و مجمع عمومی ارکان اصلی را تشکیل می دهند که به ترتیب با هیأت مدیره، هیأت نظارت و شورای صندوق های بازنشستگی قابل مقایسه هستند. با این حال، گزارش تأکید دارد که خاستگاه قدرت در شرکت سهامی عام، سهامداران هستند و آنان از حقوق نظارتی مشخصی برخوردارند، در حالی که در صندوقهای بازنشستگی، قدرت از رکن شورا نشأت میگیرد و ذینفعان از حقوق نظارتی مشابه بی بهره اند؛ همین تفاوت بنیادین، حاکمیت شرکتی در صندوقها را تضعیف می کند و امکان جای دهی آنها در قالب شرکت سهامی عام را منتفی میسازد.
سپس، نهاد تراست در نظام کامنلا بررسی شد که شباهت زیادی به ساختار مالکانهٔ صندوقهای بازنشستگی دارد. در هر دو، مالکیت از مدیریت تفکیک شده و ارکان مشابهی شامل رکن موجد، رکن تراستی و رکن ذینفع دیده می شود. اما تفاوت مهم در این است که تراست در حقوق انگلستان فاقد شخصیت حقوقی است، در حالی که صندوق های بازنشستگی در ایران دارای شخصیت حقوقی هستند و از مزایای آن بهره مندند.
صندوق های بازنشستگی ساختاری مختص به خود دارند
در این گزارش بررسی سه نهاد حقوقی وقف، شرکت سهامی عام و تراست، نگارندگان را به این نتیجه رسانده که صندوقهای بازنشستگی در قالب هیچ یک از این نهادها نمیگنجند و ساختاری مختص به خود دارند؛ ساختاری که در حقوق ایران با ابهامات گستردهای روبهروست. قواعد و ضوابط حاکم بر آن به روشنی تدوین نشده و ذینفعان این صندوقها از امکان اعمال حقوق نظارتی خود محرومند. طبیعی است که از چنین ساختاری نمیتوان انتظار عملکرد مطلوب یا حاکمیت شرکتی کارآمد داشت؛ چراکه اصول بنیادین حاکمیت شرکتی نظیر شفافیت، افشای اسناد و مدارک، و پاسخگویی مدیران در شرایط کنونی قابلیت اجرا ندارند. برای نمونه، ذینفعان به اسناد و مدارک صندوقها دسترسی ندارند و مدیران نیز تکلیفی در قبال پاسخگویی به آنان ندارند. افزون بر این، نبود قوانین و مقررات لازم برای شناسایی حقوق ذینفعان و فقدان نهاد ناظر مستقل در بخش عمومی، از دیگر عواملی است که حاکمیت شرکتی در این صندوقها را تضعیف میکند.
پیشنهاد تغییر قالب حقوقی به «شرکت سهامی عام»
در این گزارش تأکید شده است که پیش از آنکه بحران صندوق های بازنشستگی به بحرانی فراگیر در اقتصاد تبدیل شود، ضروری است که به درمان ساختار حقوقی آنها اندیشید. ظرفیتهای حقوقی موجود در کشور این امکان را فراهم کرده است. این درمان میتواند از طریق تغییر قالب حقوقی صندوقها از «مؤسسه» به «شرکت سهامی عام» محقق شود؛ تغییری که نظارت درونی ذینفعان را فعال میکند و از مزایای نظارت میلیونها نفر بر عملکرد این صندوقها بهرهبرداری می کند. در این الگو، رکن سهامداران جای خود را به ذینفعان صندوقها – یعنی بازنشستگان بالقوه و بالفعل – میدهد و آنان از تمامی حقوق نظارتی از جمله انتخاب و عزل اعضای هیأت مدیره و بازرس برخوردار خواهند شد. بدین ترتیب، نظارت گستردهٔ ذینفعان، حاکمیت شرکتی را در صندوقهای بازنشستگی تقویت خواهد کرد.
تغییر قالب حقوقی از «مؤسسه» به «شرکت سهامی عام»، تنها یک بال این اصلاح ساختاری محسوب میشود. بال دیگر آن، ایجاد نهاد ناظری مستقل از دولت و با ماهیت عمومی بر تمامی 18 صندوق بازنشستگی کشور است. با شکلگیری چنین نهادی، ماهیت عمومی این صندوقها حفظ میشود و قوانین و مقررات مربوط به آنها بهصورت تخصصی توسط خبرگان و نخبگان این حوزه تدوین خواهد شد. این نهاد ناظر، همچون یک تشکل خودانتظام، بر اجرای دقیق این قوانین نظارت میکند. در نظام حقوقی ایران، سازمان بورس و اوراق بهادار در بازار سرمایه و بانک مرکزی در بازار پول، نمونههای بارزی از نهادهای ناظر عمومی مستقل از دولت بهشمار میروند که هر یک بهطور تخصصی در حوزهٔ خود قانونگذاری و نظارت میکنند.
این گزارش تأکید دارد که با تغییر ساختار مالکانهٔ صندوق های بازنشستگی و ایجاد نهاد ناظر مستقل، می توان گام مؤثری در جهت تقویت حاکمیت شرکتی در این نهادها برداشت. امروزه فناوری نیز این امکان را تسهیل کرده است؛ صندوق ها می توانند اطلاعات خود را در سامانهای جامع در اختیار عموم قرار دهند و ذینفعان نیز به صورت الکترونیکی قادر به اعمال حق رأی خود و تأیید یا رد صورتهای مالی خواهند بود. بنابراین در پایان به این نکته اشاره دارد که پیشنهادهای اصلاح ساختاری شرکتها مورد بحث در گزارش پیش رو در شرایطی که صندوق های بازنشستگی از ماهیت «منافع مقطوع» به سمت «مشارکت مقطوع» حرکت می کنند، از ضرورت و موضوعیت بیشتری برخوردار می شود.
