مداخلات دولت در تخصیص منابع

علی حیدری

نایب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی

تامین ۲۴/ در حال حاضر حدود 20 سازمان و صندوق بیمه بازنشستگی در کشور فعال هستند که غالب آنها از نظر تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودی‌ها و خروجی‌ها و در یک کلام از نظر پایداری مالی دچار مشکل بوده و با چالش‌های جدی مواجه هستند. گواه این مساله وضعیت نسبت وابستگی و شاخص پشتیبانی این سازمان‌ها و صندوق‌ها است که نشان‌دهنده نسبت تعداد بیمه‌شدگان به مستمری‌بگیران است که غالبا زیر حد مجاز است. احصای کلیه چالش‌ها و مسائل مبتلا به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی و تقویم و اثرسنجی هر یک از آنها بر پایداری مالی، تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودی‌ها و خروجی‎‌ها در این مقال و مجال نمی‌گنجد.

شاید بتوان بازنشستگی‌های زودرس، عدم ‌ایفای تعهدات جاری و سنواتی دولت در قبال صندوق‌ها، عدم‌تفکیک قوانین و مقررات استخدامی دولت از قوانین و مقررات بیمه‌های بازنشستگی، تصویب قوانین و مقررات مغایر با اصول و قواعد بیمه‌ای و تحمیل بار مالی غیرقابل تحمل به سازمان‌ها و صندوق‌ها، فقدان بیمه پایه فراگیر برای آحاد جامعه و تحمیل سرریزهای حمایتی و ریسک‌های گزینشی به سازمان‌ها و صندوق‌ها و عدم‌ایجاد زمینه مناسب برای فعالیت اقتصادی صندوق‌ها و... را به‌عنوان بخشی از چالش‌ها و مسائل مبتلا به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی برشمرد. یکی از اتفاقات ناگواری که در حوزه رفاه و تامین اجتماعی بروز یافته، این است که نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور به‌جای آسیب‌شناسی و کالبد شکافی دقیق و علمی برای صندوق‌های بازنشستگی و چاره‌جویی اساسی در این زمینه و به‌ویژه بدون توجه به نقشی که قوانین و مقررات مصوب مجالس و دولت‌های گذشته در بروز بحران صندوق‌های بازنشستگی داشته است، از بحران صندوق‌ها فقط ناکارآمدی نظام بیمه‌های اجتماعی را نتیجه می‌گیرند. این در حالی است که تجارب علمی و عملی دنیا اثبات کرده است که اگر مداخلات دولت و مجلس در سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‎‌گر اجتماعی کاهش یابد و هر گونه مداخله‌ای نیز براساس اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای (به‌ویژه قاعده عدالت) و با تامین بار مالی بین نسلی و تعهدی مربوطه باشد، قطعا نظام بیمه‌های بازنشستگی پاسخگو است.

پرواضح است که راه‌حل برون‌رفت از وضعیت فعلی سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی انجام اصلاحات سیستماتیک، پارامتریک و مهندسی مجدد در قالب شکل‌دهی نظام چند لایه رفاه و تامین اجتماعی خواهد بود که حداقل می‌توانست برای بیمه‌شدگان جدید اعمال شود و از بروز بحران‌های آتی جلوگیری کند. ولیکن در این مقاله بر آن هستیم که به برخی چالش‌های مبتلا به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی بپردازیم که از مجالس و دولت‌های قبل برای دولت دوازدهم و مجلس دهم به ارث گذاشته شده است و اثرات مخربی که بر بیمه‌های بازنشستگی دارند. به‌عبارت دیگر بسیاری از مشکلات سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی را باید در خارج از حیطه عمل و اختیار آنها جست. به‌طور مثال:

- واردات بی‌رویه و قاچاق افسار گسیخته و نظام تعرفه‌ای غلط که مابه‌ازای خسارت واردات به تولید و اشتغال ملی را از واردکننده دریافت نمی‌کند و منجر به کاهش اشتغال ملی و کاهش ورودی‌های صندوق‌های بازنشستگی می‌شود.- فقدان بیمه پایه فراگیر در حوزه معیشت و بازنشستگی باعث ایجاد و تحمیل سرریزهای حمایتی و غیربیمه‌ای به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود و در این میان ریسک‌های گزینشی با هدف بهره‌مندی از منابع صندوق‌ها تحمیل می‌شوند که نوعی بی‌عدالتی نسبت به سایر اعضا نیز هست و فرار بیمه‌ای را تشدید می‌کند.

- عدم تفکیک نظام استخدامی دولت و بخش عمومی از نظام بیمه بازنشستگی آن باعث می‌شود تصمیماتی که در دولت و بخش‌های عمومی برای مستخدمین شاغل گرفته می‌شود، عینا به صندوق‌های بازنشستگی مربوطه تحمیل شود بدون اینکه تبعات، عوارض و بار مالی آن به چشم بیاید. به‌طور مثال بازنشستگی زودرس و با ارفاق در دولت قبل برای استخدام شبانه 500 هزار نفر نیروی مورد نظر یا عدم‌پرداخت به‌موقع حق بیمه پرسنل به حساب صندوق‌ها یا استفاده از ذخایر صندوق‌ها برای هزینه‌های جاری و عدم‌پرداخت تعهدات جاری و سنواتی دولت به صندوق‌ها.

- عدم‌ایفای وظایف ذاتی دستگاه‌های دولتی در رفع کامل «عوامل زیان‌آوری مشاغل» و کاهش «عوامل سختی و صعوبت کار» به‌ویژه در حوزه صدور و تمدید پروانه‌های صنعتی و استانداردسازی و سالم‌سازی محیط کار باعث وارد شدن زیان به جسم و روح کارگران و کارمندان و سرانجام خسارت به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود و جالب است که در شرکت‌هایی که گواهینامه ایزو 18000 دارند حکم به سختی و زیان‌آوری شغل می‌دهند و در مشاغل سخت و زیان‌آور برخلاف قانون کار، زنان را به‌کار می‌گیرند و اضافه کاری و شیفت کاری هم می‌دهند؛ درحالی‌که در دنیا اساسا شغل زیان‌آور را به رسمیت نمی‌شناسند و فقط سختی کار را می‌پذیرند، ولی کارفرما مکلف است ساعات کار را کم کند؛ ولی حقوق کامل بپردازد.

- دائمی شدن برخی قوانین که ذاتا باید موقت باشند نظیر قانون بازسازی و نوسازی صنایع به این ترتیب که در حال حاضر برخی از کارخانه‌ها حدود 35 سال است که از توجیه فنی- اقتصادی خارج شده‌اند و تاکنون چند نسل کارگران آن بازنشسته زودرس (سخت و زیان‌آور و نوسازی صنایع) شده و بیمه بیکاری گرفته‌اند، ولی هنوز تکنولوژی کارخانه روزآمد نشده و به توجیه فنی – اقتصادی نرسیده است.

- عدم‌تعریف و تبیین جایگاه قانونی، حقوقی، مالی و... سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی و عدم‌رعایت استقلال مالی و اداری و عدم‌حفظ شخصیت مستقل حقوقی آنها باعث شده است که در دولت‌ها و مجالس قبلی با این صندوق‌ها مثل یک اداره‌کل رفتار شود و الان که وضعیت مالی آنها مختل شده است، اعلام می‌شود که این صندوق‌ها نباید به دولت تحمیل شوند. درحالی‌که شرایط امروز صندوق‌ها که برای دولت دوازدهم و مجلس دهم به ارث رسیده است ماحصل مداخلات دولت‌ها و مجالس قبلی است.

- خصوصی‌سازی، برون‌سپاری وظایف تصدیگری دولت، واگذاری سهام و مالکیت‌های دولتی که غالبا در دولت قبل اتفاق افتاد و دولت فعلی میراث‌دار آن است لطمات بزرگی به صندوق‌های بازنشستگی وارد ساخت. از یک طرف طبق سیاست‌های کلی ابلاغی اصل 44 مقرر بود بخشی از منابع حاصل از واگذاری برای تقویت صندوق‌های بازنشستگی مربوطه اختصاص یابد که در دولت قبل واگذاری انجام شد ولی سهم صندوق‌ها پرداخت نشد. در حیطه خصوصی‌سازی و برون‌سپاری نیز یک‌سری رانت و امتیاز بزرگ ایجاد شد که نظام تعرفه‌ای مناسب برای اخذ مالیات اجتماعی این فعالیت‌ها وضع نشد.

- عدم‌شفافیت و محاسبه‌پذیری فعالیت‌ها در بازارهای مالی و سرمایه‌ای کشور، عمق کم بازار سرمایه، عدم‌استقلال واقعی سازمان بورس اوراق بهادار و بانک مرکزی و بیمه مرکزی و عدم‌تبیین جایگاه نهادهای عمومی غیردولتی در نظام اداری، قانونی و مقرراتی کشور و شبیه‌سازی بخش‌های اقتصادی خصولتی و شبه‌دولتی با بخش‌های اقتصادی سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی که امری ناصحیح است؛ چراکه فعالیت اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی با حیاط خلوت دستگاه‌های اجرایی متفاوت است و فعالیت اقتصادی برای حفظ و ارتقای ارزش ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌شدگان یک وظیفه ذاتی صندوق‌های بازنشستگی است و بزرگی این قبیل صندوق‌ها در دنیا به بزرگی بخش اقتصادی آنها بستگی دارد که صد البته باید از دست‌اندازی و مداخلات سیاسی برحذر باشد.

در مجموع باید گفت اگرچه اعمال اصلاحات سیستماتیک (لایه‌بندی و سطح‌بندی پوشش‌ها و پایدارسازی مالی براساس نوع تامین مالی طرح‌ها و...)، پارامتریک (ایجاد تناسب بین امید به زندگی با سن و سابقه لازم برای بازنشستگی و...) و مهندسی مجدد (رگولاتوری و تنظیم مقررات، حکمرانی مطلوب و...) و در یک کلام شکل‌گیری نظام چندلایه تامین اجتماعی برای صندوق‌های بازنشستگی امری ضروری است و در حداقل شرایط باید برای بیمه‌شدگان جدید و پوشش‌های بیمه‌ای جدید اعمال شود ولیکن بسیاری از اقدامات نجات‌بخش و رهایی‌بخش صندوق‌های بازنشستگی باید در خارج از حیطه عمل آنها یا نوسازی و بهسازی نظامات اداری، پولی، مالی، بانکی، سرمایه‌ای، قانون‎گذاری، مقررات نویسی و... صورت پذیرد تا بتوان از تبعات و عوارض تصمیمات بین نسلی دولت‌ها و مجالس قبلی بر تعادل منابع و مصارف، تنظیم ورودی‌ها و خروجی‌ها و پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی کاست. متاسفانه شاهد هستیم که بسیاری از متولیان صنایع دولتی و نهادی و بنیادی 30 سال اخیر که الان بازنشسته شده‌اند و در تشکل‎های صنفی کارفرمایان و پیمانکاری و... جا خوش کرده‌اند یا سودای آن را دارند، به‌رغم اینکه وضعیت فعلی صنعت کشور ماحصل بی‌تدبیری آنها در ادوار و دولت‌های گذشته است و با وجود اینکه فکر سترون آنها نتوانسته است پس از سه دهه برای برخی کارخانجات و بنگاه‌های بحرانی راه نجات بیابد و این کارخانه‌ها طی این مدت با کمک‌های سازمان تامین اجتماعی (برای برقراری مستمری سخت و زیان‌آور، نوسازی صنایع، پیش از موعد، برقراری مقرری بیمه بیکاری، استهمال و تقسیط بدهی، بخشودگی جرائم و...) بحران‌های کارگری آنها تسکین یافته است، الان بی‌محابا به سازمان تامین‎اجتماعی و احکام قانونی و ابزارهای اجرایی آن می‌تازند و آن را مانع توسعه قلمداد می‌کنند. مگر می‎شود یک بنگاه 35 سال بحرانی و در حال بازسازی و نوسازی باشد و طی این مدت چند دور کارگران را جذب و از طریق سازمان تامین اجتماعی بازنشست کند و باز هم در این میان سازمان تامین اجتماعی را مقصر قلمداد کرد؟ اینجاست که باید گفت «ما را به خیر تو امید نیست، شر مرسان.»

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد