هفت‌خوان سیاست‌گذاری اجتماعی

حسام‌الدین آشنا

رییس مرکز بررسی‌های استراتژیک و مشاور رییس‌جمهور در امور فرهنگی

تامین ۲۴/ ضرورت‌ها و الزامات پیگیری رویکرد اعتدالی فراتر از خط‌مشی و برنامه‌ یک دولت، بلکه به عنوان ضرورتی گریزناپذیر در طراحی و اعمال سیاست‌های اجتماعی در دولت و توسط دولتمردان آینده مطرح است. می‌توان از هفت‌خوان سیاستگذاری اجتماعی در ایران سخن گفت؛ هفت‌خوانی که برای اجرای سیاستگذاری اعتدالی در حوزه‌های اجتماعی باید با آنها مواجه شده و از آنها عبور کنیم.

در این سال‌ها حداقل 140 هزار میلیارد تومان از طرق و به نام‌های گوناگون صرف مقوله رفاه اجتماعی شده است که نسبت به کل تولید ناخالص داخلی رقم قابل توجهی است ولی هنوز 6 میلیون نفر از جمعیت کشور در فقر مطلق به سر می‌برند. برای یافتن دلایل ایجاد وضعیت موجود باید به چالش‌های کلیدی که ظرفیت‌ها و مقدورات سیاست‌های اجتماعی در کشور را تحلیل برده و توان ابتکار عمل را از آن ستانده‌، پرداخت. می‌توان از این چالش‌ها با عنوان «هفت‌خوان‌ سیاست‌ اجتماعی» در ایران نام برد تا دشواری برون‌رفت از آن‌ها را از یک سو و اقتصاد سیاسی و وجود اراده‌هایی در گسترانیدن و تداوم آن‌ها را از سوی دیگر به ذهن متبادر کند.

ضرورت‌ها و الزامات پیگیری رویکرد اعتدالی فراتر از خط‌مشی و برنامه‌ یک دولت، بلکه به عنوان ضرورتی گریزناپذیر در طراحی و اعمال سیاست‌های اجتماعی در دولت و توسط دولتمردان آینده مطرح است. می‌توان از هفت‌خوان سیاستگذاری اجتماعی در ایران سخن گفت؛ هفت‌خوانی که برای اجرای سیاستگذاری اعتدالی در حوزه‌های اجتماعی باید با آنها مواجه شده و از آنها عبور کنیم.

۱. ناکارآمدی سیاستگذاری عمومی

رفع بسیاری از مسائل جدی کشور و از جمله در حوزه‌ رفاه اجتماعی مانند بحران صندوق‌های بازنشستگی، نیازمند تصمیم‌های بزرگ و خطیر و حتی در کوتاه‌مدت پرهزینه است. آنچه می‌تواند در چنین شرایطی به کاهش هزینه‌های این تصمیم‌های بزرگ کمک کند، اعتماد عمومی، اعتماد نهادی و مشارکت مردمی است.

ما در بسیاری از حوزه‌های سیاستگذاری عمومی دچار ناکامی شده‌ایم. تصمیماتی را گرفته‌ایم که یا در اصل غلط بوده یا در اجرا ضعیف بوده و یا اینکه نظارت ناکافی بوده و ما نتوانسته‌ایم اصلاح و تصحیح سیاست‌ها را دنبال کنیم. ناکامی‌های سیاستگذاری عمومی هم خطرپذیری سیاستگذاران و هم تحمل‌پذیری مردم را برای تصمیمات سخت به شدت کاهش داده است، در نتیجه ما با بی‌عملی مسئولان و ناامیدی روزافزون مردم مواجه هستیم.

۲. ناکارآمدی ساختاری و بخشی‌نگری

دومین خوان پیش‌رو ناکارآمدی ساختاری و بخشی‌نگری در حوزه‌ سیاستگذاری اجتماعی است. واقعیت این است که سیاست اجتماعی در کشور یک تولیت واحد و با کفایت نداشته و ندارد؛ اما در مقابل متولیان ناکارآمد، پرمدعا و غیرمسئول بسیاری دارد، برای گرفتن بودجه همه هستند اما برای پاسخگویی و نتیجه اقدامات کسی نیست!

سیاست‌های اجتماعی در کشور از فقدان یک متولی واحد و باکفایت در رنج است. سازمان برنامه و بودجه، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و انبوهی از دستگاه‌های دیگر خود را متولی سیاست‌های اجتماعی می‌دانند ولی تنها وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مسئول نتایج سیاست‌های اجتماعی است. تفکیک‌ها و ادغام‌های سازمانی به عنوان تجلی آشکار بلاتکلیفی و سردرگمی سازمانی، بیش از همه در حوزه‌ سیاست‌های اجتماعی در کشور ما روی داده است.

وزارتی که امروزه با عنوان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با آن مواجهیم روزگاری عنوانش وزارت پیشه و هنر بوده، روز دیگری وزارت کار بوده، روز دیگری وزارت کار و تبلیغات بوده، روز دیگری کار و امور اجتماعی بوده و روز دیگری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده است. خود همین تغییر مستمر اسامی نشان می‌دهد که ما دچار سردرگمی در سیاستگذاری، حیطه‌بندی و تامین متولی برای سیاستگذاری و اجرای سیاست‌های اجتماعی هستیم.

۳. وابستگی به مسیر

خوان سوم وابستگی ما به مسیر است. وابستگی به مسیر یعنی ما اقداماتی کرده‌ایم که دیگر رویمان نمی‌شود آن اقدامات را تغییر دهیم، توان این را نداریم که عذرخواهی کنیم، توان این را نداریم که توبه کنیم، توان این را نداریم که مسیر جدیدی را انتخاب کنیم. چرا؟ برای اینکه سیاست‌های اجتماعی بر روی جمعیت‌های بسیار بزرگ تاثیرات عمیق و طولانی‌مدت دارند. ما برای درک اشتباهاتمان در سیاست‌های اجتماعی نیاز به زمان طولانی داریم، به این دلیل که آثار سیاست‌های اجتماعی در طول زمان مشخص می‌شود. در نتیجه کسی که سیاستی را اجرا کرده؛ هرگز هنگام آشکار شدن آثار آن سیاست‌ها حضور سیاسی جدی نداشته، یعنی تصمیم‌گیرنده، اجراکننده و کسی که با نتایج کار مواجه شده افراد متفاوتی بوده‌اند. این سیستم گردن مسئول قبلی انداختن بدون آنکه مسئول مشخص شود؛ سیستم بسیار هوشمندانه‌ای است که ما از آن استفاده می‌کنیم! به همین دلیل تغییر مسیر هم بسیار دشوار است.

سیاست‌های اجتماعی به‌ویژه در حوزه‌ نابرابری و فقر به دلیل گستردگی تبعات و نتایج آن‌ها در جمعیت‌های بزرگ از ویژگی خاصی برخوردارند. به این که معنی خسارات و هزینه‌های اقدامات و سیاست‌های نیندیشیده این سیاست‌ها در دوره‌های زمانی بلندمدت و فراتر از رویه‌ طراحی و اجرای آنها تداوم پیدا می‌کند. بخشی از هزینه‌های این نوع سیاست‌ها ناشی از تداوم ناگزیر این اقدامات در مواردی به دست کسانی است که در ضرورت یا شیوه‌ اجرای این سیاست‌ها به طور اساسی تشکیک کرده‌ و بلااثر بودن این سیاست‌ها را پذیرفته‌اند و صرفا به دلیل نگرانی از تبعات و آثار ناخواسته‌ تجدیدنظر در این سیاست‌هاست که آنها را ادامه می‌دهند.

تجربه‌ مسکن مهر، تجربه‌ هدفمندی یارانه‌ها و تجربه‌ سهام عدالت مثال‌هایی از وابستگی به مسیر هستند که تغییر دادن آنها برای دولت‌ها بسیار دشوار است.

۴. عوام‌فریبی

بزرگ‌ترین ساده‌سازی‌ها در سیاست‌های اجتماعی و رفاهی روی می‌دهند. سیاست‌های رفاهی و اجتماعی به دلیل پیوند با منافع گروه‌های محروم و نابرخوردار که جمعیت قابل توجهی نیز دارند، اغلب عرصه‌های جذابی برای عرض‌ اندام و کنشگری عوام‌فریبان محسوب می‌شوند. عوام‌فریبان از این استعداد برخوردارند که از صورت‌های ساده‌سازی شده معمای پیچیده فقر و نابرابری با تکیه بر استراتژی رقابت ارقام، پله‌های ترقی و موفقیت بسازند. عوام‌فریبی فقط در بیان و گفتار سیاستمداران و بیان عبارات عامیانه و خارج از عرف سیاسی خلاصه نمی‌شود، بلکه آن دسته اقداماتی را نیز شامل می‌شود که فراتر از قانون، کارشناسی و توسعه پایدار، متوجه تضمین محبوبیت و تداوم حضور در عرصه سیاسی است.

مشکل تعمیم خرد به کلان هم اینجا دیده می‌شود؛ یعنی بسیاری از افراد فکر می‌کنند موضوعاتی را که در سطح خرد مشاهده می‌کنند؛ می‌توانند به سطح کلان تعمیم دهند و راه‌حل‌هایی که در سطح خرد جواب می‌دهد در سطح کلان هم جواب می‌دهد. در حالی که منطق خرد و کلان در سیاستگذاری کاملا متفاوت است. نکته‌ بعدی تحریک‌پذیری فقرا است، چند روز پیش شاهد بودیم که گروهی از جانبازان در اعتراض به سیاست‌های بنیاد شهید تجمع کردند و گفتند در طول سالیان پس از جنگ همواره به ما ظلم و بی‌توجهی شده است. در مساله فقر با سخت‌تر از این مواجه خواهیم بود. پیش‌بینی‌ها حاکی از آن است که یکی از بحران‌های آتی جمهوری اسلامی ایران لشکر فقرا است، فقیرانی که از روی استیصال به خیابان‌ها خواهند آمد و چیزی هم برای از دست دادن ندارند.

۵. مناسبات سیاسی و محلی

خوان بعدی خوان مناسبات سیاسی و محلی است. قانونگذاران تحت فشار الزامات نظام پارلمانی که پاسخگویی به سطح محلی را در اولویت قرار می‌دهد و برای تضمین رأی‌ آوردن مجدد، کلیه قیدوبندهای قانونی را که نهاد مجلس واضع آن بوده است نقض می‌کنند. تلاش نمایندگان مجلس در دوره‌های مختلف برای تحمیل مصارف جدید خارج از محاسبات اکچوئری صندوق‌ها، بسط دادن بی‌قید و شرط خدمات بدون سطح‌بندی به همه اقشار و گریز از اعمال قوانینی که به پایگاه رأی ایشان صدمه می‌زند، عوارض آشکار چنین وضعیتی است. گره خوردن سیاست‌های اجتماعی به اقتضائات محلی و سیاسی، تبعات ملی جبران ناپذیری در پی داشته است.

بسیاری از قوانینی که در پارلمان مصوب می‌شود با دیدگاه انتقادی قابل تحویل به این سخن است که کار پارلمان قانونی کردن مطالبات غیرقانونی است. بحثی که چند روز پیش در مجلس درباره حقوق‌ مدیران دولتی مطرح شد، تا پیش از این حقوق بالای 10 میلیون تومان غیرقانونی بود ولی بعد از آنکه مجلس حقوق 24 میلیون تومانی را تصویب کرد؛ کاری که تا پیش از این غیرقانونی بود بعد از این قانونی محسوب شد. موضوع سوگیری قوانین به نفع قانونگذاران بسیار جدی است؛ چرا‌که نمایندگان مجلس خود جزو کسانی هستند که این قانون شامل حال آنها هم می‌شود. تصمیمی که در یکی از دوره‌های پیشین مجلس گرفته شد و امتیازات مادام‌العمر برای نمایندگان ادوار مجلس در نظر گرفت سوگیری قوانین بود، یعنی قانونگذاری برای منافع خود.تعارض منافع بخصوص هنگام قانونگذاری در سیاستگذاری اجتماعی بحثی بسیار جدی است. اولویت‌های متفاوت دولت‌ها هم مساله است، یعنی استمرار سیاستگذاری نداریم، اولویت دولت‌ها مختلف است، در نتیجه برخی از سیاست‌های قطعی به دلیل اولویت‌بندی دولت‌ها کنار گذاشته می‌شود یعنی عدم اجرای قوانین بدون اینکه با آن مخالفت شود. برای مثال قانون نظام جامع رفاه آیا در عمل اجرا شده است؟

۶. فقدان منابع داده‌ای

خوان بعدی فقدان منابع داده‌ای است. برای سیاستگذاری اجتماعی مبتنی بر شواهد نیاز به داده‌های معتبر و مرتبطی داریم که برخی از پایگاه‌های داده‌ اصلی کشور اصولا فاقد چنین ویژگی‌هایی هستند. دولت باید بتواند ثروتمندان و فقرا را تشخیص دهد، برای مثال به‌رغم اینکه چندین بار میلیاردها برای پایگاه داده‌های مالیاتی هزینه صرف شده است اما تعداد رکوردهای مالیاتی کشور در بخش غیردولتی بسیار کمتر از 20 هزار رکورد بود. وقتی رکوردی وجود نداشته باشد برای مثال امکان تصمیم‌گیری برای پرونده الکترونیک سلامت که در واقع باید داده‌های ملی سلامت را جمع‌آوری کند هم وجود نخواهد داشت. در دوره‌ای صدها میلیارد تومان به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اختصاص داده شد و با آن بودجه ده‌ها کامپیوتر و شبکه در وزارت بهداشت نوسازی شد و برترین مدل‌های کامپیوتر خریداری شد ولی چیزی که وجود ندارد و احتمالا هنوز هم وجود ندارد پرونده‌های سلامت ایرانیان است. پس بسیاری از پایگاه‌های موجود هم عملا ناقص هستند، یعنی رکوردشان قابل اعتماد نیست و حتی بسیاری از آنها غلط هستند. همچنین این پایگاه‌های داده یکپارچه نیستند و امکان تعامل بین آنها وجود ندارد. لذا دولتی که در سال چهارم دوره‌اش است همچنان خطای داده‌ای بسیاری دارد در حالی که هدفمند کردن یارانه‌ها از اولویت‌های اصلی همین دولت بود اما به دلیل خطای داده‌ای بالا امکان سیاستگذاری مبتنی بر شواهد فراهم نیست.

۷. نظارت‌های ناکافی

آخرین خوان نظارت ناکافی است،‌ نهادهای نظارتی هیچگاه واکنش کافی به نقض قانون توسط سیاستگذاران و مجریان نداشته‌اند؛ و این افراد هیچگاه به اندازه خساراتی که متوجه نظام اجتماعی و اقتصادی کرده‌اند مجازات نشده‌اند. نوعی مصونیت برای سیاستگذاران قائل شدیم که گویی جز در اموری مثل فتنه مجازات نمی‌شوند. اگر کسانی با تصمیمات خود منابع سازمان تامین‌اجتماعی را به باد دادند؛ مجازات جدی نمی‌شوند. اگر کسی یکی قاضی دست چندم را بدون هیچ سابقه و تخصصی به مسئولیت تامین‌اجتماعی کشور منصوب و بشدت هم از او حمایت کرد هیچ پاسخگویی در قبال چنین انتصابی ندارد. اگر هزاران هزار میلیارد یارانه در دولت‌های مختلف غیرهدفمند و خلاف قانون توزیع شد؛ کسی پاسخگو نیست. اگر خدمات درمانی در طرح تحول سلامت بدون سطح‌بندی دقیق انجام شد و منجر به پیشی گرفتن هزینه‌ طرح تحول سلامت از هزینه‌های پیش‌بینی شده است کسی پاسخگو نیست. اگر قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به طور کامل اجرا نشد کسی پاسخگو نیست.

جمع‌بندی

رویکرد اعتدالی در سیاستگذاری و سیاست‌های اجتماعی ناظر بر اصلاح گزاره‌های بنیادینی در ارتباط با هدفگذاری سیاست‌ها و جایگاه سیاست‌های اجتماعی در سیاست‌های عمومی، راهبرد و سازمان اجرای نظام رفاهی است.

جامعه‌ امروز ما با انبوهی از مخاطرات و عدم‌قطعیت‌ها مواجه است؛ کشوری که در منطقه‌ حادثه‌خیز جهان واقع شده و یکی از 10 کشور حادثه‌خیز جهان محسوب می‌شود. مخاطرات طبیعی و انسان‌ساخت تهدیدهای جدی برای امنیت و حیات عزتمندانه شهروندان محسوب می‌شوند. اولویت سیاست‌ اجتماعی اعتدالی حفاظت از شهروندان در برابر مخاطرات و تامین برابری اجتماعی آن‌ها در راستای توسعه‌ اجتماعی است. چنین تکلیفی را دولت‌ها نه از باب عمل به کارویژه‌های حکمرانی بلکه از باب پایبندی به حقوق شهروندی باید برعهده گیرند. طبق بند هجدهم منشور حقوق شهروندی، شهروندان از حق رفاه و تامین‌اجتماعی برخوردارند. با چنین دریافتی از هدف سیاست‌های اجتماعی، حاکمیت و دولت علاوه بر ماموریت قانونی و حقوقی نوعی ماموریت اخلاقی نیز در اتخاذ و پیاده‌سازی سیاست‌های موثر اجتماعی بر عهده دارند؛ چرا‌که در این صورت خدمات اجتماعی و رفاهی راهی برای کاهش وابستگی شهروندان به بازار کار برای تامین حداقل معیشت و رفاه است. تحقق سیاست‌های اجتماعی با چنین برداشتی از اهداف و اولویت‌های آن مستلزم آن است که سایر سیاست‌های عمومی کشور نیز در این راستا هدف‌گذاری و طراحی شوند. سیاست‌های اقتصادی، فرهنگی، نظامی و .... کشور مادامی که نتیجه‌ نهایی آن‌ها حفاظت از شهروندان در برابر مخاطرات و تامین برابری اجتماعی آن‌ها در راستای توسعه‌ اجتماعی به عنوان حقوق شهروندی آنان نباشد، با فرض موفقیت در دستیابی به اهداف خاص خود نیز، موفق قلمداد نمی‌شوند. به بیان دیگر با چنین برداشتی اهداف سیاست‌های اجتماعی به جای اینکه به عنوان ملاحظاتی در سیاستگذاری‌های اقتصادی، سیاسی، امنیتی، نظامی و خارجی مورد توجه قرار گیرند، شأن معیارهایی برای ارزیابی کارآمدی سیاستگذاری عمومی را پیدا می‌کنند.

رویکرد اعتدالی در سیاستگذاری اجتماعی از حیث رویکرد نیز واجد جهت‌گیری مشخصی است. از طرفی با رویکرد نئولیبرالی از رفاه و توسعه که مخالف صرف هزینه‌های زیاد اجتماعی و برنامه‌های فقرزدایی است و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، برخورداری از شبکه‌های تامین‌اجتماعی برای حمایت از فقیرترین مردم را به کمال توسعه منوط می‌کند را رد می‌کند و از طرف دیگر در مباینت با رویکردی قرار می‌گیرد که نیازهای شهروندان را در زمینه‌ رفاه اجتماعی با انگیزه‌ها و اقدامات حامی‌پرورانه تامین کرده و در نقطه مقابل رویکرد نئولیبرالی که رفاه اجتماعی را به قواعد بازار می‌سپارد، رفاه اجتماعی را به قواعد سیاسی گره می‌زند. رویکرد اعتدالی در این ارتباط ناظر بر 1) توانمندسازی شهروندان در برخورداری از حقوق رفاه و تامین‌اجتماعی، 2) رفع موانع ساختاری و بنیادین نابرابری و 3) رفع سریع و موثر اشکال غیرانسانی و شدید فقر و نابرابری است. وظیفه دانشگاه و متخصصان است که سیاست اجتماعی را از حاشیه مطالعات اجتماعی - اقتصادی، به وسط صحنه مطالعات بکشانند. جامعه ایرانی در چند سال گذشته شاهد یک اتفاق میمون و مبارک بوده است و آن هم کشیده شدن مسائل محیط‌زیست به وسط بحث سیاسی - اجتماعی و گفتمان انتقادی جامعه است. جامعه‌ای که پیش‌تر نسبت به مسائل محیط‌زیست حساس نبود و هرگز آن‌ را در چارچوب مناسبات اقتصاد سیاسی و منافع گروه‌های قدرت و ثروت تحلیل نمی‌کرد و به بیان استیون لوکس، موضوع محیط‌زیست از دستور کار سیاستگذاری خارج نگه داشته می‌شد، امروز با حساسیت بسیار زیاد مساله محیط‌زیست را دنبال می‌کند. محیط‌زیستی که در معنایی وسیع‌تر با عدالت و همه مقولات مرتبط با سیاست اجتماعی ارتباط دارد. همین فرایند باید درخصوص سیاستگذاری اجتماعی و بالاخص نظام رفاه و تامین‌اجتماعی نیز تکرار شود. مساله این است که پای بیش از یکصد و پنجاه هزار میلیارد تومان منابع سالیانه این کشور در میان است که با ناکارآمدی، عدم شفافیت، بیرون از الزامات قانونی، ناسازگار با الزامات کشور و بدون تاثیر شایسته بر کاهش فقر، نابرابری و بهبود توسعه پایدار هزینه می‌شوند.

دانشگاه، سیاست‌پژوهان و همه کسانی که نگران توسعه، ثبات، امنیت و پیشرفت این کشور هستند باید بکوشند تا سیاستگذاری اجتماعی از این منظر در دستور کار قرار گیرد. ده‌ها هزار چشم و گوش محققان، جامعه مدنی و رسانه‌ها باید موشکافانه در هزار توی سیاست اجتماعی کشور کندوکاو کنند تا زوایای پنهان و منافع خفته در آن‌ها آشکار شود و جامعه بتواند با کارآمدی بیشتری منابع خود را برای رسیدن به اهداف توسعه پایدار به‌کار گیرد.

منبع: ماهنامه قلمرو رفاه