چالش های تحقق منشور حقوق شهروندی

گفت و گو  از مهین داوری 

تامین ۲۴/ انتشار منشور حقوق شهروندی  با امضای حسن‌ روحانی رئیس جمهور در ۱۲۰ ماده تنظیم شده است. پایگاه خبری تامین ۲۴ در  گفت و گو  با دکتر یاسر باقری، پژوهشگر حوزه سیاستگذاری اجتماعی   مواد مرتبط با اشتغال و کار شایسته و رفاه اجتماعی  این منشور را  بررسی می کند.

-​در ماده 77 منشور حقوق شهروندی به حق اشتغال و کار شایسته اشاره شده است و برابری، آزادی عمل و رعایت قانون با لحاظ داشتن"تمایل شهروند" از شروط دستیابی به کار شایسته عنوان شده است. ارزیابی شما در این باره چیست؟

دست‌ِکم سه ماده در این منشور به بحث اشتغال اختصاص یافته است: مواد 66، 77 و 78. تاکید هر سه نیز بر نبودِ تبعیض‌های مختلف در اشتغال و ایجاد فرصت برابر برای برخورداری از شغل است. این تاکید بر عدم تبعیض در اشتغال یک امر لازم و ضروری است، اما مسئله‌ای که بر آن مقدم است، وجود شغل است. در ایران دستِ کم چند دهه است که مشکل اشتغال به عنوان یکی از اساسی‌ترین مسائل آن به شمار می‌رود. بنده بر این باورم که ما در حوزه اشتغال، با نوعی فقر قابلیتی روبروئیم که امکان تبلور و توسعه توانمندی‌ها را از افراد می‌گیرد. یعنی پیش از هر چیز جایگاه‌های شغلی و نوع شغل افراد، نه‌تنها زمینه توسعه آن‌ها را فراهم نمی‌کند بلکه در بسیاری از موارد، با اتلاف زمان و انرژی افراد،حتی مانع توسعه آن‌ها می‌شود. ما در جامعه‌ای زندگی می‌کنیم که بر اساس آخرین آمار رسمی موجود، جمعیت فعال آن 40.4 درصد و جمعیت بیکار آن 12.7 درصد است؛ معنی این آمار این است که حدود 60 درصد از مردمی که در سن اشتغال هستند، به هر دلیل حتی جویای کار نیز نیستند؛ حال یا ناامید شده‌اند و یا به دلایل دیگر تمایل به کار کردن ندارند. و از جمعیت امیدوار نیز حدود 13 درصد همچنان بیکارند. از میان افراد 15 سال و بالاتری که شاغل‌اند نیز بخش قابل توجهی به‌صورت پاره وقت کار می‌کنند. به گواه آمار رسمی این افراد حدود 60 درصد از شاغلان را تشکیل می‌دهند! بررسی آمارهای دهه‌های گذشته نیز نشان می‌دهد که همواره اوضاع اشتغال بد بوده است. گاهی بدتر از این و گاهی اندکی بهتر.

بنابراین در چنین فضایی صرف برخورداری از شغل، یک نعمت و اقبال تلقی می‌شود. بنابراین میل فردی در واقعیت، از موضوعیت چندانی برخوردار نیست، اما اگر بتوان میل فرد را در این وضعیت دخیل کرد، می‌توان به عبور از فقر قابلیتی نیز امیدوارتر بود.

- دولت باید چه راهکار و روشی اتخاذ کند که اجرای این بند از حقوق شهروندی تضمین شود؟

بگذارید برای پاسخ به این پرسش، ابتدا میان دو موضوع مهم تفکیک قائل شویم: یکی، ایجاد شغل و دیگری، توزیع عادلانه آن. مورد اول با مشکل اقتصادی روبرو است و حل آن در گروی بهبود فضای کسب و کار و رونق اقتصادی است. در واقع در اینجا بحث از این است که ابتدا باید کیکی با اندازه منطقی وجود داشته باشد که در مورد چگونگی توزیع آن سخن به میان آوریم. متاسفانه در وضعیت موجود اندازه کیک اشتغال در ایران بسیار بسیار کوچک است و به نظر می‌رسد این وضعیت از دهه 1350 تاکنون همواره وجود داشته است و بنابراین به سادگی نیز نمی‌توان آن را رفع کرد؛ مگر آنکه دولت بتواند با همت و کوشش بسیار، رشد اقتصادی اخیر را در طی چند سال آینده حفظ کند.

اما مورد دوم یعنی توزیع عادلانه شغل، یک امر فرهنگی، اجتماعی و البته سیاسی است. در این زمینه دولت تا حدی نیاز به اصلاح آیین‌نامه‌های استخدامی دارد که یکی از آن‎‌ها تاکید غالب آیین‌نامه بر «نداشتن سوء پیشینه کیفری» است که اگر دولت بخواهد ماده 66 منشور را اجرایی کند باید آن را حذف یا اصلاح کند. اما از آن مهمتر، اهتمام دولت به اجرای قوانین موجود است؛ چرا که در مورد تبعیض‌های مذهبی و یا جنسیتی غالباً موانع قانونی وجود ندارند بلکه موانع عرفی و نهادی قدرتمند در این زمینه وجود دارند که امکان تحقق مفاد ماده مذکور را سلب می‌کنند. ورود دولت به این مسئله، پیامدهای سیاسی برای آن به دنبال دارد. اگر دولت به چنین پیامدهایی آگاه نباشد و یا اینکه در میانه راه دست به عقب‌نشینی بزند نارضایتی‌ها را به‌شدت افزایش خواهد داد. باید دید که دولت پیش از تدوین این ماده، توانایی و پتانسیل خویش را در نظر گرفته است و یا اینکه این ماده صرفاً جنبه تزئینی دارد.

- طبق ماده 85 منشور حقوق شهروندی آرامش، شادابی و امید به آینده‌ای بهتر و...، تفریح، ورزش و گردشگری حق هر شهروند است، و منطقی است با صرف داشتن نیازهای معیشتی و امکانات مختلف زندگی نمی توان به شادی و آرامش دست یافت، با توجه به این ماده قانونی وضعیت روانی کشور و عملکرد دولت را در ایجاد بهانه های شادی و فراهم سازی اسباب نشاط جامعه چگونه ارزیابی می کنید و چه اقداماتی جهت تحقق این ماده لازم و ضروری به نظر می رسد؟ 

مهم ترین گام دولت در این زمینه، به رسمیت شناختن این مقوله یعنی «نیاز به شادی» است. با وجود اینکه آرامش، نشاط و امید از جمله مهم ترین پارامترهای تعیین کننده رفاه ذهنی در جامعه به شمار می‌روند، معمولا دولت‌ها با این بهانه که از مسائل اولویت‌دار محسوب نمی‌شود، از توجه به آن خودداری می‌کرده‌اند، همانطور که صداوسیما نیز «اعتراض دولت به لغو کنسرت‌های موسیقی» را به مثابه توجه دولت به مسائل بی‌اهمیت تلقی می‌کند و آن را در بخش‌های مختلف خبری و غیرخبری نقد می‌کند.

اما به رسمیت شناختن شادی و نشاط، اولین گام مهم در این زمینه است. وضعیت جامعه ما در این زمینه براساس شاخص‌های بین‌المللی بسیار نگران‌کننده است و بنابراین عملکرد دولت تاکنون چیزی بیش از به رسمیت شناختن این مسئله نبوده است. اقدامات لازم در این زمینه، بیش از هر چیز بازگرداندن اعتماد به جامعه است. هر چه مردم به دولت اعتماد بیشتری داشته باشند، آرامشان بیشتر خواهد بود. کمک به امیدواری بیشتر مردم نیز می‌تواند زمینه‌های آرامش و رفاه آنان را فراهم کند؛ برجام می‌توانست تاحدی چنین فرصتی برای مردم فراهم آورد اما مخالفان آن در برهم زدن آرامش مردم موفق‌تر عمل کردند. اقدامات دیگر دولت، حراست از بهانه‌های شادی مردم است؛ این بهانه‌ها ممکن است کنسرت موسیقی، جشن‌های ملی و مذهبی یا حتی محافل کوچک دوستانه باشد. اما دولت در این زمینه با موانع فرهنگی و سیاسی جدی روبروست؛ کسانی هستند که با این بهانه‌های شادی به شدت مخالفت می‌کنند، بدون اینکه پیشنهاد جایگزینی برای افزایش نشاط مردم داشته باشند. اگر دولت واقعا بخواهد در این زمینه اقدام موثری انجام دهد باید ضمن رعایت حساسیت‌های فرهنگی جامعه، در حمایت از برنامه‌های فرهنگی مردم، با اقتدار بیشتری عمل کند.

ماده 86 بر حق بهره‌مندی هر شهروند از رفاه عمومی، تأمین اجتماعی و خدمات امدادی اشاره دارد، بهبود رفاه عمومی و تامین اجتماعی و خدمات امدادی نیازمند اتخاذ چه رویکرد، زیرساخت، ضمانت اجرایی و راهبرد عملیاتی است؟

گستره اقلام، حوزه‌ها و برنامه‌هایی که ذیل این ماده قابل تعریف است بسیار زیاد هستند و به همین دلیل نیز سطح انتزاع این ماده بیش از آن است که بتواند زمینه روشنی را برای تحقق یافتن روشن کند؛ بنابراین ضمانت اجرایی نیز برای آن وجود نخواهد داشت. هر سیاستی که بیش از حد انتزاعی باشد، به مثابه ابری در آسمان می‌ماند که سایه‌ای از آن بر گوشه‌ای از زمین خواهد افتاد، بی آنکه هدف روشنی داشته باشد و ضمانت بقای آن نیز به دست تقدیر است چرا که وزش کوچکترین بادی می‌تواند که گروه برخوردار از این سایه را محروم کند. به نظر من اگر دولت به جای تاکید بر چنین ماده کلی‌ای بر لزوم اجرایی شدن قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» که یک قانون مصوب و مشخص است تاکید کرده بود، امکان بیشتری برای دستیابی به رفاه و تامین اجتماعی فراهم می‌کرد؛ ضمن آنکه در قانون مذکور، خدمات امدادی نیز به عنوان یکی از خدمات سه‌گانه رفاه و تامین اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. بنابراین اگر بخواهیم شاهد تحقق نسبی ماده 86 حقوق شهروندی باشیم بهتر است در هنگام اجرا، آن را به اهتمام به اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی پیوند زنیم. البته هم اکنون نیز معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باید از این فرصت تاریخی استفاده کند و به پشتوانه اراده جدیدی که ذیل حقوق شهروندی پدیدار می‌شود، به عنوان مهم ترین مجری قانون مذکور به پیاده‌سازی آن قانون بپردازد. نتیجه چنین کوششی هم برای کلیت دولت محسوس خواهد بود.

- با توجه به وجود قانون اساسی، ضرورت تدوین منشور حقوق شهروندی تا چه اندازه احساس می‌شد و چشم‌انداز اجرای این منشور را چطور می بینید؟

متاسفانه قانون اساسی در کشور ما بسیار مهجور مانده است و همواره برخی از اصول آن بیش از حد برجسته شده و این امر به بهای تضعیف برخی دیگر اصول تمام شده است. تصور من بر این است که تدوین این منشور، در واقع تلاش دولت برای تقویت آن اصول مهجور بوده است.

از این منظر کوشش دولت، کوششی قابل ستایش است اما نباید فراموش کرد که عدم توازن میان اصول قانون اساسی، امر خودبخودی نبوده است، بلکه ناشی از مناسبات قدرت در کشور بوده است و اگر دولت برنامه‌ای برای تغییر در این مناسبات نداشته باشد، نمی‌توان چشم‌انداز مناسبی برای این منشور تصور کرد. اما اگر دولت بخواهد و بتواند از اهرم‌های مختلف موجود استفاده کند، طبیعتا می‌توان امیدوار بود که ایران آینده جای بهتری برای زندگی همه ایرانیان خواهد بود. مهم ترین اهرم‌ها، در وهلة اول پیوند دادن منشور با قوانین موجود است که نمونه آن را در قانون ساختار جامع بیان کردم و دیگری کوشش کردن برای اتکای جامعه مدنی به آن است؛ مردم اگر بدانند که اراده دولت برای تحقق این منشور جدی است، آن را به مثابه میثاق‌نامه خود با دولت خواهند دانست که البته این امر خوش‌بینانه‌ترین گمانه ممکن است.