«علت» و «دلیل» ترویج سطحی‌نگری، پرخاشگری و برچسب‌زنی در حیطه تنظیم‌گری بازار
تأمین ??/ جایگاه و نقش دولت در حیات جمعی بشر همواره از مقولات و موضوعات مناقشه‌برانگیز از حیث حدود و ثغور و چگونگی مداخله در ساماندهی به آن بوده است. کم و کیف این مداخله تابعی است از منشا، نوع و ماهیت، کارکردها و صلاحیت‌های دولت در اداره جامعه و نظام اقتصادی- حقوقی حاکم بر آنها که در بستر زمان و مکان و با عنایت به دیدگاه‌ها و رویکردهای مختلف، در حوزه‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، با تفاوت‌ها و تحولات مختلفی روبه‌رو بوده و هست.
امروزه دیگر بحث بر سر اصل ضرورت مداخلات دولت نیست و ضرورت وجود دولت و مداخله آن در اقتصاد مساله‌ای پذیرفته شده است، اما آنچه اهمیت دارد چگونگی انجام مداخله‌ها‌ی دولت است. در همین راستا، تنظیم‌گری دولت از طریق نهادهای تنظیم‌گری به عنوان یک نقش اجتناب‌ناپذیر به واسطه وجود پدیده شکست بازار حتی در اقتصادهای مبتنی بر بازار امری حیاتی به شمار می‌آید.
عدم توجه به چنین نقشی و به عبارتی رها کردن بازار و سپردن مقدرات آن به دست نامریی آدام اسمیت، سبب بروز پیامدهای بسیار مخربی در زمینه رفتارهای ضدرقابتی شده است که می‌توان به مواردی همچون تبانی، سوءاستفاده برخی بنگاه‌ها از موقعیت مسلط خویش و... اشاره کرد.
دولت‌ها حتی در اقتصادهای مبتنی بر بازار، برای رفع چنین مشکلاتی تلاش کرده‌اند تا با تدوین حقوق عمومی رقابت و تنظیم‌گری بخشی به عنوان ابزارهای تنظیم‌گری در بازارهای رقابت‌پذیر و رقابت‌ناپذیر آثار سوءاقدامات ضدرقابتی و تعرض‌کننده به حقوق مالکیت افراد و گروه‌ها را تا حد زیادی کاهش دهند.
در شرایطی که چنین کشورهایی به اهمیت و نقش نهادهای تنظیم‌گر پی برده‌اند، برخی در داخل کشور ایجاد چنین نهادهایی را پیروی از اندیشه‌های مارکس و مکتب سوسیالیسم می‌دانند و پیشنهاد حذف آنها را مطرح می‌کنند.
چنین ایده‌آل‌های مخرب و خطرناکی علاوه بر تهدید بقای جامعه و بستر‌سازی برای حاکمیت قانون جنگل به لحاظ اخلاقی نیز به واسطه جایگزینی هتاکی و برچسب‌زنی به جای منطق و استدلال و اخلاق مایه تاسف و تامل است و دریغ بزرگ‌تری آن است که گاه از زبان کسانی صادر می‌شود که در ظاهر صندلی خدمت و پاسخگویی به مردم را اشغال کرده‌اند؛ لذا این نوشتار برای پاسخ به طرح چنین دیدگاه‌هایی در دو بخش به رشته تحریر درآمده است.
در بخش نخست، ماهیت، مبانی و ابزارهای تنظیم‌گری مورد واکاوی قرار خواهد گرفت و در بخش دوم مبتنی بر مبانی نظری مطرح شده در بخش نخست به نقد و بررسی دیدگاه‌های برخی افراد، پرداخته خواهد شد.
1- ماهیت، مبانی و ابزارهای تنظیم‌گری
این موضوع که بازارها زمانی بهترین عملکرد را دارند که از مداخله دولت در امان باشند، به صورت گسترده مورد تاکید قرار گرفته است. اما شواهد تاریخی، از گذشته تاکنون بیانگر خطاهای روش شناختی بی‌شمار در سطح نظر و عدم تحقق چنین شرایطی در عمل است.
به عبارت بهتر، اینکه بازار با عملکرد خود، ثروت را در بالاترین حد و به بهترین شکل برای جامعه به ارمغان می‌آورد، می‌تواند تنها یک چیز زیبایی در عرصه انتزاعی برخی نظریه‌های بنیادگرایی اقتصادی باشد. زیرا بازارها در دنیای واقعی اغلب برای رسیدن به تعهد بی‌عیب و نقص اولیه خودشان شکست می‌خورند (Dunne, 2015, p. 1).
شکست بازار به مواردی اشاره دارد که طی آن سازوکار بازار یا نظام قیمت‌ها از تامین مقدار بهینه از نظر اجتماع، ناتوان باشد (Ruffin, 2001, p. 789). به بیانی اگرچه تعادل در بازار برقرار می‌شود، اما معمولا اهدافی چون تولید بهینه، اشتغال کامل منابع یا توزیع عادلانه درآمد محقق نمی‌شود.
در یک تقسیم‌بندی کلی شکست‌های بازار در دو سطح قابل بررسی هستند: الف-شکست در ساختار بازار که در آن عمدتا شرط دسترسی آزاد واحدهای اقتصادی به بازار نقض می‌شود و بنابراین انحصارات شکل می‌گیرند؛ ب- شکست در سازوکار بازار که در آن با بروز رفتارهای غیرمنصفانه، رفاه اجتماعی کاهش مییابد.
پیامدهای ناشی از هر دو شکست بازاری در سه سطح 1- تخصیص منابع (بروز ناکارآمدی در نتیجه تولید کمتر از حد بهینه و قیمت‌های بالاتر از حد رقابتی) 2- اشتغال منابع (گسترش حجم منابع بیکار بنابر کاهش تولید نسبت به سطح بهینه اجتماعی)؛ 3-توزیع درآمد (بنا بر افزایش سطح قیمت‌ها به نسبت سطح تعادل رقابتی و انتقال مازاد رفاه مصرف‌کنندگان در شکل سود اقتصادی به تولیدکنندگان) نمود مییابد (حسینی، 1386، ص 27).
دولت‌ها در راستای تصحیح شکست بازار، از نهادهای تنظیم‌گر که مجهز به ابزارهای متفاوتی متناسب با نوع بازارها هستند، استفاده خواهند نمود. با توجه به این مساله، هرکدام از انواع بازارها را می‌توان به اقتضای ماهیت آن به رقابت‌پذیر و رقابت‌ناپذیر تقسیم کرد که حقوق عمومی رقابت به‌عنوان ابزار تنظیم‌گری در بازارهای رقابت‌پذیر و تنظیم‌گری بخشی به عنوان ابزار اصلاح بازارهای رقابت‌ناپذیر مورد استفاده قرار می‌گیرند. این ابزارها به لحاظ کارکرد، نوع مداخله و مدت‌زمان با یکدیگر تفاوت‌های قابل‌ملاحظه‌ای دارند.
1-1شکست در بازارهای رقابت‌پذیر
در جریان غالب اقتصاد، این بحث مطرح می‌شود که بازار محلی است که در آن مبادله صورت می‌گیرد و منظور از مکانیسم بازار هم، عموما نحوه تخصیص کالاها و خدمات بر اساس عرضه و‌تقاضا به جای برنامه‌ریزی است. در جریان غالب اقتصاد عموما به این توضیح اکتفا می‌شود و اصولا دیگر الزامات و پیش‌نیازها به ویژه بستر نهادی، فرض شده در‌نظر‌گرفته می‌شود.
اما تجربه‌های بی‌شمار نشان می‌دهد چنین طرز برخوردی بسیار خسارت‌آفرین و بسیار گمراه‌کننده است. استروم، برنده جایزه نوبل اقتصاد در سال 2009، در این زمینه می‌نویسد: «وقتی که یک پژوهشگر این گزاره را بیان می‌کند که اجازه دهید، فرض کنیم یک بازار رقابتی وجود دارد، قواعد شکل‌دهنده یک بازار، به ندرت برشمرده می‌شوند.» (Ostrom, 2008, p. 835).
نگاهی به تاریخچه علم اقتصاد نشان می‌دهد که پیشگامان علم اقتصاد بسیار بیش از اندیشمندان کنونی جریان علم اقتصاد، به بازار و قواعد آن توجه می‌کردند. به‌طور مثال، سن معتقد است که حتی در نگاه اسمیت نیز اقتصادهای بازاری موفق، نیازمند ارزش‌های متنوعی مانند اعتماد متقابل و اطمینان هستند.
وی برای اثبات ادعای خود به سخنی از اسمیت در کتاب «ثروت ملل» اشاره می‌کند که بیان می‌دارد: «هنگامی که افرادی در کشوری خاص به ثروت، راستی و دقت یک بانکدار خاص اعتماد دارند، هنگامی که باور دارند که او همواره آماده و قابل اعتماد است که وجه اوراق التزام مالی را هنگامی که آنها می‌خواهند پرداخت کند، این اوراق مانند پول طلا و نقره هستند.» (Sen, 2001, p. 266).
به باور شومپیتر دیگر اندیشمندان کلاسیک نیز به اهمیت نهادها واقف بودند اما «دردسر تصریح چارچوب نهادی که مدنظرشان بود را متحمل نمی‌شدند و آنها را مفروض در نظر می‌گرفتند».(Schumpeter, 1981, p. 518).
اما در دوران معاصر در سطحی بسیار قابل اعتنا این بحث که بازار و مکانیسم بازار فراتر از یک فرض ساده است توسط کوز، برنده جایزه نوبل در سال 1991، بررسی شد. وی در این زمینه می‌نویسد: «آنچه در بازار داد و ستد می‌شود برخلاف آنچه اغلب اقتصاددانان تصور می‌کنند، اقلام فیزیکی نیست بلکه حقوق انجام و تحقق کنش‌های مشخص و حقوقی است که افراد دارند و توسط نظام قانونی استقرار مییابد».(Coase, 1992, p. 717).
لذا جامعه‌ای که به دنبال تحقق رقابت در چارچوب اقتصاد مبتنی بر بازار باشد، به تبع آن یک برنامه حقوقی را انتخاب خواهد کرد که بتواند به وسیله آن به اهداف آزادی‌طلبانه خود دست یابد. یکی از ابزارهای مهم اقتصاد آزاد، یک ساختار حقوقی است که فعالیت‌های اقتصادی را حمایت و تسهیل می‌کند (3 Renner, 1949, pp. 49,52-).
در ابتدا به خاطر تسلط جریان نئوکلاسیکی تصور می‌شد که هرچند ورود حقوق برای تحقق ساختار بازار امری لازم به شمار می‌رود، اما دامنه چنین رشته‌ای تنها باید به حقوق خصوصی محدود شود تا نقش دولت به حداقل خود برسد. در این چارچوب، نقش حقوق خصوصی این بود که یک سری ساز و کارهای قاعده‌مند ارایه دهد که از طریق آن افراد بتوانند روابط و اعمال خود را شکل دهند. به عبارت بهتر، قواعد حقوق خصوصی به دنبال تقویت یک نظم خودجوش مورد نیاز اقتصاد مبتنی بر بازار بودند. (باقری، 1385، ص 49).
از مهم‌ترین نهادهای حقوق خصوصی که اقتصاد مبتنی بر بازار از طریق آن عمل می‌کند حقوق مالکیت خصوصی است، بدین معنا که آنها محدودیت‌های اجتماعی تایید‌شده را تعریف می‌کنند. یعنی اینکه مالک یک دارایی با دارایی خود حق انجام چه کاری دارد و چه نوع استفاده‌هایی از آن دارایی برای آنکه منافع سایرین در بازی کاتالاکسی تامین یا حفظ شود، منع شده است. (یوسفی، 1392، ص 61)
با فرض اینکه نظام اقتصاد مبتنی بر بازار با همان قواعد حقوق خصوصی کارآمد است که البته این فرض نیز در ادامه به چالش کشیده خواهد شد، ولی باز وجود دولتی که قواعد حقوق خصوصی به ویژه حقوق مالکیت را اجرا کند، نیازی حیاتی به‌شمار می‌رود. زیرا بدون وجود دولتی که حقوق مالکانه را تعریف و حمایت و قراردادها را لازم‌الاجرا کند، هیچ بازار واقعی نمی‌تواند به حیات خویش ادامه دهد (Hutchinson, 1997, p. 24).
هایک در این باره می‌نویسد: «نخستین نظریه عمومی این است که ما باید بدانیم که رقابت از طریق فعالیت‌های معین دولت در مقایسه با نبود آنها می‌تواند بیشتر مفید باشد. در ارتباط با بعضی از این فعالیت‌ها این مساله هرگز کتمان نشده است. اگرچه مردم به نوعی صحبت می‌کنند که گویا فراموش کرده‌اند پیش‌شرط یک بازار کارآمد، نه تنها جلوگیری از هرگونه تجاوز و فریب است بلکه حمایت از حقوق معینی نظیر حقوق مالکیت و اجرای قراردادهاست که همیشه تضمین‌شده تلقی می‌شود.
جایی که بحث‌های سنتی رضایت‌بخش نیست آن‌جاست که گفته می‌شود صرف تشخیص اصل مالکیت خصوصی و آزادی قرارداد، که در حقیقت هر لیبرالی باید بر آن همواره تاکید کند، موضوع تمام‌شده است؛ گویا قانون مالکیت و قراردادها یک بار و برای همیشه و به صورت نهایی و به بهترین شکل وضع شده و اقتصاد بازاری را به‌گونه‌ای سامان می‌دهد که به بهترین نحو کار کند.
در حقیقت تنها پس از توافق ما در مورد این اصول است که مشکلات واقعی تازه شروع می‌شود».(Hayek, 1948, p. 34). در واقع، نهادهای حقوق خصوصی با پشتیبانی نهاد دولت، از طریق کاهش هزینه‌های اساسی، انجام معاملات و ارایه اطلاعات به بازیگران این عرصه، بازار را کارآمدتر می‌کنند (Frankel, 1993).
رفته رفته، شواهد تجربی، این واقعیت را نمایان ساخت که کارکرد اقتصاد مبتنی بر بازار تنها با تکیه بر قواعد حقوق خصوصی، کارآمد نیست زیرا بازارها در راستای محقق نمودن رسالت‌شان با شکست مواجه می‌شدند و لذا در راستای تسهیل رقابت بازارها، قواعد حقوق عمومی که از مهم‌ترین آنها، حقوق عمومی رقابت است، پا به عرصه اقتصاد گذاشت.
به‌عبارت بهتر، اقتصاد مبتنی بر بازار در موقعیت‌های گوناگون نمی‌تواند به اهداف مورد نظر نایل شود. در واقع، همان عقلانیت فردگرایانه که تصور می‌رود موجب کارکرد بسیار خوب بازار می‌شود، ممکن است ثمرات بهینه بازار را از بین ببرد. رها‌کردن بازار به دست عوامل درونی خودش همواره بی‌خطر نیست؛ تجربه نشان داده که سوء عملکرد بازار امری متعارف و مکرر است (Reagan, 1987, p. 31; Schotter, 1990, p. 47). در نتیجه اصلاح، بازسازی و تکمیل عملکرد بی‌قید و شرط بازار امری موجه و عقلانی است (Case, 1999, pp. 294-5 ; Lipsey, 1987, p. 31) در اقتصاد نوین، نظام بازار به عنوان نظامی پیچیده و ناقص تلقی می‌شود که باید با دقت مراقب آن بود.
باید با اصلاح شکست بازار، حاصل فعالیت بازار را در معرض توزیع مجدد قرار داد تا بتوان عدالت اجتماعی را به همان صورتی تضمین کرد که حقوق مالکانه را تعریف و حمایت می‌کنیم یا قراردادها را لازم‌الاجرا می‌کنیم. اگرچه شکست بازار ممکن است در مقابل الگوهای مختلف رخ دهد، اما این چارچوب‌های اقتصاد هنجاری است که برای ما قالبی فراهم می‌کند تا به اظهارات معناداری در مورد اینکه برخی وضعیت‌های اقتصادی مطلوب هستند یا خیر بپردازیم (Mishan, 1981, p. 3; Broadway and Bruce, 1984, p. 137; Buchanan, 1987, p. 4).
اقتصاد هنجاری، حوزه دیگری را نیز به اقتصاد مبتنی بر بازار افزوده است. این حوزه مفهومی از «منفعت عمومی» را معرفی می‌کند که ممکن است در عملکرد آزادانه عوامل بازار نادیده گرفته شود (Winch, 1971, pp. 13-15).
در اقتصاد مبتنی بر بازار، حقوق شخصی افراد و جلوه‌های ظاهری آنها می‌تواند با منفعت عمومی در تعارض باشد. دست نامرئی و انگیزه انتفاع، همواره منجر به این نمی‌شود که منفعت عمومی توسط افراد تامین شود (Johanson, 1991, pp. 1-3).
اقتصاد هنجاری این امر را شکست بازار می‌داند. کینز نیز با مطرح کردن موضوع «خطای ترکیب» به خوبی به تبیین همین مطلب می‌پردازد که وقتی اجزای منفرد نظام با تحلیل و برداشتی کم و بیش یکسان، اقدام به کنشی یکسان می‌کنند در کل نتیجه‌ای حاصل می‌شود که مدنظر اجزای منفرد نیست.
وی این خطا را با استناد به مثالی با عنوان «تناقض خست» بیان می‌کند که در کتب درسی اقتصاد کلان مورد بحث قرار می‌گیرد. اگر همه افراد یا خانوارها به دنبال رفاه بیشتر دست به افزایش پس‌اندازهای خود بزنند نه تنها وضع آنها بهتر نمی‌شود که بدتر نیز خواهد شد. افزایش همزمان پس‌اندازهای افراد موجب کاهش مصرف و تقاضای کل برای کالاها و خدمات تولیدی می‌شود که در تحلیل نهایی به افت تولید ناخالص ملی و درآمد ملی منجر می‌شود؛ با افت درآمد ملی سطح پس‌اندازها در دوره زمانی بعد کاهش مییابد.
در واقع، کنش‌های مبتنی بر عقلانیت اقتصادی در سطح خرد به شکل‌گیری رفتاری غیرعقلانی در سطح کلان منجر می‌شود. به بیانی دیگر، اقتصاد بازارآزاد در صورتی که بدون هیچگونه نظارتی رها شود، همراه با تناقضات ذاتی درون‌زادی خواهد بود که رفع و رجوع آنها نیازمند مداخله دولت است (دینی ترکمانی، 1390).
علاوه بر این برخی دگرگونی‌های وسیع اجتماعی، سبب شده تا اداره روابط اجتماعی از طریق ابزارهای متداول حقوق خصوصی دیگر قابل دفاع به نظر نرسد. این موضوع ثابت شده است که قواعد کلی، خشک و غیرقابل انعطاف در تامین عدالت و رفاه کارآمد نیست. نظر به پیچیدگی، فراوانی و همبستگی متقابل بسیاری از تعاملات اجتماعی، تغییر موضوع به سمت قواعد خاصی که طبق عدالت توزیعی قابل توجیه است، لازم و ضروری است.
در واقع، یک تغییر مسیر از قواعد ساده و کلی و قالبی به سمت قواعد تخصصی‌تری که هدف رفاه اجتماعی را در برداشته، وجود داشته است. حقوق قالب‌مدار قدیم که اقتصاد مبتنی بر بازار را همراهی می‌کند، به وضوح به قلمرو اعتباری اعمال خصوصی و خودمختار اشخاص محدود شده است (Kennedy, 1973, p. 358).
1-2حقوق عمومی رقابت به عنوان ابزار تنظیم‌گری بازارهای رقابت‌پذیر
در بازارهای رقابت‌پذیر همان‌گونه که از اسمش پیداست رقابت جزو لاینفک این بازارها به شمار می‌رود، اما همواره به خاطر کاستی‌های حقوق خصوصی نمی‌تواند رقابت را به ارمغان آورد و لذا منجر به تخریب رقابت می‌شود که نیاز به اجرای حقوق عمومی رقابت از سوی دولت را ضروری می‌سازد. در واقع حقوق رقابت ابزاری در دست دولت است تا به وسیله آن، نظام بازار را تقویت کند (Ogus, 1994, p. 30).
به عبارت دیگر، یکی از اساسی‌ترین مشکل‌های بازار این است که قادر نیست از تثبیت رفتارهای ضد رقابتی فعالان عرصه اقتصاد آزاد جلوگیری کند. رفتارهای ضدرقابتی موسسات تجاری می‌تواند به تمرکز بیش از حد ثروت اقتصادی در شرکت‌های اندکی منجر شود که تاثیرات زیانباری بر رفاه کل جامعه به همراه دارد. از آنجا که وجود رقابت فرض تعیین‌کننده‌ای در بازار است، در صورتی که از بین برود، منجر به شکست بازار می‌شود و بنابراین به یک سری اقدامات خارج از نظام بازار نیاز است تا مانع تخریب رقابت شود (Fox and Sullivian, 1989).
لذا بازارهای رقابت‌پذیر به عنوان محل حضور فعالان اقتصادی و تجاری، بیش از هر چیز نیازمند ضوابط و مقرراتی است تا از این طریق تجارت آزاد، برقرار و رقابت، تسهیل و بازار، حفظ گردد. بنابراین، وجود قواعد و مقررات تسهیل‌کننده رقابت و مقابله‌کننده با انحصار از شروط اساسی یک اقتصاد منسجم و مبتنی بر بازار است و بدیهی است که تدوین و قاعده‌مند کردن این فرایند رسالت اصلی حقوق رقابت است.
1-3- بازارهای رقابت‌ناپذیر و ابزار تنظیم‌گری بخشی
آنچه تا به حال به شرح آن پرداخته شد مربوط به بازارهای رقابت‌پذیر بود که دولت از طریق حقوق عمومی رقابت به تنظیم‌گری این نوع بازارها می‌پرداخت. اما در برخی بازارها به خاطر برخی ویژگی‌ها نظیر انحصار طبیعی، رقابتی کردن این بازارها کار آسانی نیست و حتی در صورت رقابتی‌کردن چنین بازارهایی، خسارت آن برای عموم مردم بیشتر از منفعتی است که کسب می‌کنند. وجود انحصار طبیعی به واسطه دارابودن ویژگی رقابت‌ناپذیری موجب شکست بازارهای رقابت‌ناپذیر می‌شوند که در ادامه به توضیح آن پرداخته می‌شود.
انحصار طبیعی معمولا به دو دلیل در برخی کالاها و خدمات به وجود می‌آید. اول به دلیل نیاز به زیرساخت‌های بزرگ برای ایجاد تاسیساتی عملیاتی، نظیر آنچه در شبکه‌های حمل‌و‌نقل و برخی از تاسیسات عمومی مورد نیاز است و دوم به علت وجود اثرات شبکهای این نوع صنایع بر دیگر صنایع (Manuela, 2006, p,7). لذا، انحصار طبیعی ویژگی خاصی است که عموما از تابع تکنولوژی تولید بنگاه نتیجه می‌شود و به‌طور طبیعی باعث می‌شود که در صنعت موردنظر، امکان به وجود آمدن رقابت میسر نباشد.
انحصار طبیعی در صنایعی وجود دارد که مقیاس اقتصادی در آنها به قدری بزرگ است که تنها یک بنگاه واحد قادر است کل تقاضای بازار را تامین کند. در این صنایع، با توسعه یک بنگاه که غالبا نخستین بنگاه فعال در آن بخش است، رقابت به تدریج از بین می‌رود. لذا در این صنایع، ممکن است انحصار از لحاظ اقتصادی کارآمدتر از رقابت باشد. به همین علت، انحصار طبیعی در زمره بازارهای رقابت‌ناپذیر قرار گرفته است.
عموما چنین گفته می‌شود که دلیل وجود انحصار طبیعی در صنعتی خاص، به وجود هزینه‌های اولیه نصب بالا و نیز هزینه‌های ثابت بالا در آن صنعت باز می‌گردد، به نحوی که این امر باعث می‌شود در بلندمدت با افزایش میزان تولید، تابع هزینه متوسط بنگاه همواره نزولی بوده و در اصطلاح بازدهی نسبت به مقیاس در این صنایع همواره صعودی باشد. لذا در چنین حالتی، نهایتا یک تولیدکننده واحد موفق می‌شود که نسبت به سایر تولیدکننده‌ها در مقیاس گسترده‌تر و با هزینه کمتر به تولید و ارایه کالا و خدماتی خاص بپردازد و در نتیجه کل بازار را در دست گیرد. عموما صنایع دارای ویژگی انحصار طبیعی، تحت عنوان کلی صنایع شبکهای مورد شناسایی قرار گرفته‌اند که از آن میان می‌توان به صنایعی چون مخابرات، برق، گاز، حمل‌و‌نقل، آب و... اشاره کرد (نیلی و همکاران، 1389، ص 41).
ویژگی کلی تمامی صنایع شبکهای، عبارت است از اینکه در مقایسه با نیروی کار مورد احتیاج، بسیار سرمایه‌بر بوده و نیازمند سرمایه‌گذاری اولیه قابل توجهی برای نصب و راه‌اندازی هستند. لذا همانطور که در مطالب پیشین نیز بیان شد، مهم‌ترین دلیل وجود صنایع با ویژگی انحصار طبیعی به صرفه‌های ناشی از مقیاس بازمی‌گردد، به‌طوری که این عامل خود، تولید در مقیاس انبوه و آن هم فقط توسط یک تولیدکننده را توجیه می‌کند.
به عبارت بهتر، طرفداران وجود انحصار طبیعی، به وجود آمدن رقابت در صنایع با ویژگی انحصار طبیعی را به ضرر مصرف‌کنندگان نهایی این خدمات دانسته و آن را دارای هزینه‌های اجتماعی گسترده می‌دانند. به عنوان مثال، وجود دو تولیدکننده در صنعت گاز یا آب باعث می‌شود که برای انتقال این خدمات، دو بار زمین حفر شود تا خطوط گاز یا آب در آنها جاسازی شود (Brown, 2004).
همچنین هرگاه در یک منطقه، شرکت‌های متعدد تلفن با شبکه‌های اختصاصی و تجهیزات خاص خود وجود داشته باشد، این تاسیسات تکراری پرهزینه است و در این وضعیت، تعداد زیاد بنگاه ناموجه خواهد بود که در نهایت نارضایتی شهروندان را در پی خواهد داشت (توکلی، 1380، ص 161)
در مجموع، ویژگی‌های ذکرشده برای این نوع صنایع، باعث شده است که در نیم‌قرن گذشته، همواره توجیهی برای انحصار عموما دولتی این صنایع وجود داشته باشد. اما در سال‌های اخیر، به تدریج این فرضیه مطرح شد که صنایع شبکهای ادغام شده عمودی به‌طور کلی دارای ویژگی انحصار طبیعی نیستند و برخی از بخش‌های این صنایع رقابت‌پذیر هستند.
به عبارت بهتر، این صنایع شامل فعالیت‌های متمایزی هستند که ویژگی‌های اقتصادی متفاوتی از کاملا رقابتی تا درجاتی از انحصار را دارا هستند. لذا بحث جداسازی و تفکیک این صنایع مطرح شد. به عنوان مثال در مورد صنعت برق، تجربه انگلیس نشان داد که برق را می‌توان به سه شاخه جدا از هم تفکیک کرد: تولید برق و مولدهای برق، انتقال برق و شبکه توزیع و فروش برق.
بنابراین صنعت برق ظرفیت تفکیک شدن به سه زیربخش را دارد و به همین خاطر است که در واقع آن چیزی که بیشتر از همه انحصاری باقی می‌ماند آن شبکه‌ها هستند که امکان انتقال برق را فراهم می‌کنند و بخش‌های دیگر این صنعت به بخش خصوصی واگذار شدند (راغفر، 1385).
2- نقد و بررسی
در بخش قبلی، ادبیات تنظیم‌گری در سطح نظری نشان داد وجود نهادهای تنظیم‌گر در بازارهای رقابت‌پذیر برای تحقق رقابت از طریق حقوق عمومی رقابت و در بازارهای رقابت‌ناپذیر برای رفع مشکلات ناشی از انحصار طبیعی، از طریق ابزار تنظیم‌گری بخشی اجتناب‌ناپذیر است. علاوه بر این مساله شکست بازار که منجر به طراحی چنین نهادها و ابزارهای تنظیم‌گری شده در اقتصادهایی رخ داده است که سابقه‌ای طولانی در اتکا به اقتصاد بازار داشته‌اند.
در مقابل ادبیات گسترده تنظیم‌گری در اقتصادهای مبتنی بر بازار، عباس آخوندی، وزیر محترم راه و شهرسازی وجود نهادهای تنظیم‌گر مانند سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان را پیروی از اندیشه‌های مارکس و سوسیالیسم دانسته و بیان می‌کند: «عده‌ای هنوز در این مملکت دنبال این هستند که با توسل به تعالیم مارکس و سوسیالیسم، دومرتبه به سیستم‌های قیمتگذاری سوسیالیستی برگردند... این بساطی که حضرات راه انداخته‌اند غیر از تعالیم حضرت مارکس و سوسیالیسم است که اینگونه در بازار مسلمین مداخله کرده و دست در جیب مردم می‌برند، در عین حال که مدعی حمایت از حقوق مصرف‌کننده نیز هستند».
این تعابیر در مورد جایگاه و کارکرد نهادهای تنظیم‌گر بیانگر این است که برخی‌ها تمام اقتصاد بازار را در تعادل لحظه‌ای عرضه و تقاضا فارغ از قایل‌شدن به موضوع شکست بازار خلاصه می‌کنند.
طرح چنین دیدگاه‌هایی از سوی برخی افراد سبب شد تا در این بخش با تکیه بر مبانی نظری مطرح شده، به نقد و بررسی این دیدگاه‌ها پرداخته شود. در راستای تحقق چنین هدفی، در این بخش نکات کلیدی اظهارات آخوندی در همایش هفته حمل‌و‌نقل در سال 1394 در رابطه با نهادهای تنظیم‌گر و نیز مطالب ایشان و دکتر غنی‌نژاد با عنوان «ریشه‌های شکل‌گیری نهادهای قیمتگذار» در ویژه‌نامه نوروز 95 در ماهنامه علوم انسانی مهرنامه شماره 46، استخراج شده و سپس مورد نقد قرار گرفته است.
1-2- وجود نهادهای تنظیم‌گر در اقتصاد را معادل اقتصاد سوسیالیستی دانستن
دکتر غنی‌نژاد: «اصل 43 کاملا مبتنی بر تفکرات سوسیالیستی نوشته شده و در آن، جامعه متولی همه کارها است و هیچ سخنی از حقوق فردی و مالکیت خصوصی در میان نیست. بعدها فقهای مجلس خبرگان قانون اساسی ایراد گرفتند و گفتند این درست نیست در مباحث اقتصادی هیچ حرفی از مالکیت خصوصی و بخش خصوصی نرفته باشد. این بود که اصل 44 را نوشتند و تلاش کردند جایی برای مالکیت خصوصی و بخش خصوصی باز کنند.»
دکتر آخوندی: «وقتی مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی را می‌خوانیم متوجه می‌شویم که اصل 44 چگونه تدوین شده است و می‌بینیم فردی که گرایش به حزب توده دارد، چگونه در تدوین این اصل نقش داشته است. دکتر سرگون بیت اوشانا که در مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی متهم به دستکاری اصل 44 است، عضو مرکزی حزب توده بود و به همین اتهام به زندان رفته است».
قبل از آنکه به نقد این مطالب از منظر تنظیم‌گری پرداخته شود، می‌بایست صحت مطالب به لحاظ تاریخی مورد بررسی قرار گیرد. به عنوان مثال دکتر غنی‌نژاد مطرح کرده‌اند که «... بعدها فقهای مجلس خبرگان قانون اساسی ایراد گرفتند» در حالی که در همان مجلس خبرگان این اتفاق رخ داد، یا اینکه دکتر آخوندی بیان کرده‌اند که یک نفر توانسته است تا در تدوین اصل 44 نقش موثری ایفا کند و گرایش‌های حزب توده را در این اصل وارد کند که باید از ایشان پرسید با توجه به شأن شورایی بودن مجلس خبرگان و حضور برجسته‌ترین فقهای معاصر در آن مجلس چگونه یک نفر توانسته است دیگر اعضای خبرگان را در این موضوع اقناع کند؟
با توجه به اینکه این مقاله درصدد واکاوی ریشه‌های اصل‌های 43 و 44 قانون اساسی نیست؛ لذا مطالعه کتب شهید آیت‌الله دکتر بهشتی پیشنهاد می‌شود تا وقایع تاریخی به صورت صحیح مطرح شوند. ضمن آنکه اینجانب نیز در مقالات متعددی که در فصلنامه اقتصاد و جامعه متعلق به موسسه مطالعات دین و اقتصاد انتشار یافته نشان داده‌ام که برخلاف اظهارات بی‌پایه مورد اشاره تجربه شکست فاجعه‌بار برنامه تعدیل ساختاری در ایران در عمل حقانیت و صحت و کفایت جهتگیری‌های اصول مورد اشاره را آشکار ساخته و خصلت بحران‌سازی و فاجعه‌آفرینی برنامه‌های معطوف به رهاسازی را نیز به خوبی نشان داد.
آنچه مرتبط با موضوع تنظیم‌گری می‌شود این است که با توجه به این تعابیر اینگونه تصور می‌شود که از منظر آنها، به صرف وجود نهادهای تنظیم‌گری، اقتصاد بر اساس مبانی سوسیالیستی شکل می‌گیرد و لذا هیچگاه در جامعه ایران به واسطه چنین نهادهایی، اقتصاد مبتنی بر بازار شکل نخواهد گرفت.
در پاسخ به این اظهارنظرها باید بیان شود که اساسا ابزارها و نهادهای تنظیم‌گری، برای شکل‌گیری درست قواعد بازار و به تعبیری بازارسازی و دچار نشدن به پدیده شکست بازار اتفاقا در اقتصادهای مبتنی بر بازار شکل گرفته‌اند و لذا با قرائتی که آنها از مکتب سوسیالیسم دارند، می‌بایست کشورهای مبتنی بر اقتصاد بازار را کمونیستی‌ترین جوامع قلمداد کرد.
برای توضیح بیشتر این مطلب باید به واکاوی حقوق رقابت به عنوان ابزار تنظیم‌گری در بازارهای رقابت‌پذیر پرداخت که این موضوع زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که کشورهای پیشرو در زمینه اقتصاد مبتنی بر بازار برای نخستین بار به تدوین قانون جهت استفاده از این ابزار روی می‌آورند. در ادامه به زمینه استفاده از حقوق رقابت در دو کشور ایالات متحده و انگلستان پرداخته می‌شود:
1-1-2- حقوق رقابت در ایالات متحده امریکا
از ابتدای قرن نوزدهم میلادی اقتصاد امریکا شاهد ظهور شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگ اقتصادی بود. نخستین بنگاه بزرگ اقتصادی در صنعت حمل‌و‌نقل ریلی شکل گرفت. حمل‌و‌نقل ریلی در آن‌زمان نقش بسیار مهمی را در جابه‌جایی کالا و مسافر بر عهده داشت. به همین لحاظ فعالان این صنعت نیز از سود قابل‌توجهی برخوردار می‌شدند.
همین امر باعث شد موسسات و شرکت‌های بسیاری وارد عرصه فعالیت در این رشته شوند. همزمان با افزایش تعداد این شرکت‌ها رقابت میان آنها نیز تشدید می‌شد تا اینکه این مساله موجب نگرانی موسساتی شد که در این رشته فعال بودند.
آنها به فکر افتادند برای جلوگیری از افزایش رقابت که نتیجه آن کاهش نرخ کرایه و در نهایت کاهش میزان سود آنها می‌شد، به ائتلاف با یکدیگر مبادرت ورزند و با تشکیل اتحادیه به‌طور متمرکز نرخ کرایه حمل مسافر و بار را تعیین کنند تا از این طریق، ضمن کاهش میزان رقابت، موجبات حفظ و افزایش سود خود را نیز فراهم سازند. بدین‌ترتیب اتحادیه راه‌آهن امریکا تشکیل شد. این اقدام در واقع نوعی ایجاد انحصار در صنعت حمل‌و‌نقل ریلی ایالات متحده امریکا بود (نوروزی، 1384، ص 98).
این روند تا سال 1882 بدون هیچ مشکلی ادامه یافت تا اینکه در این سال با مطرح‌شدن موضوع شرکت استاندارد اویل دی راکفلر در صنعت نفت، حضور شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگ اقتصادی به عنوان یک مساله مهم ملی در ایالات متحده امریکا مطرح شد.
موضوع از این قرار بود که شرکت استاندارد اویل در سال 1882 با ائتلاف با رقیب خود اقدام به تشکیل استاندارد اویل تراست نمود. تراست مذکور به‌عنوان شرکت مرکزی، عهده‌دار مسوولیت انتصاب مدیران و روسای شرکت جدید، حفاظت از منافع و اموال شرکت ائتلافی و نیز تعیین قیمت محصولات را عهده‌دار آن می‌گردید.
پس از این ائتلاف، استاندارد اویل تراست تنها شرکتی بود که قیمت محصولات نفتی در ایالات متحده را تعیین می‌کرد زیرا هیچ شرکت دیگری قدرت رقابت و رویارویی با این غول انحصاری را نداشت. پس از مدتی استاندارد اویل توانست با تعیین قیمت‌های پایین‌تر برای محصولات خود، تمامی شرکت‌ها و موسسات رقیب را از صحنه بیرون کند و به قدرت بلامنازع در صنعت نفت امریکا تبدیل شود.
حضور اتحادیه راه‌آهن امریکایی در صنعت حمل‌و‌نقل ریلی و استاندارد اویل تراست در صنعت نفت باعث کاهش رقابت در این دو صنعت و در نهایت منجر به ایجاد نارضایتی عمومی در میان مردم شد. (Dillard, 1967, p. 410)
یکی از نویسندگان درباره وضع نابسامان رقابت می‌گوید: «هنگامی که شرکت‌های بزرگ شاخ به شاخ شدند- راه‌آهن با راه‌آهن، فولادسازی با فولادسازی- هر یک کوشیدند تا برای کسب اطمینان از تامین هزینه‌های ثابت خود، سهم بیشتری از بازار را به چنگ آورند.» نتیجه، افزایش رقابت بی‌رحمانه میان تولیدکنندگان بزرگ بود... به عنوان مثال، در دهه 1870، جنگ دایمی بر سر قیمت بلیط راه‌آهن ادامه داشت. بر سر چاه‌های نفت، معادن زغال‌سنگ و میان تولیدکنندگان فولاد و مس، مرتب جنگ‌هایی بر سر قیمت در می‌گرفت. هر یک از تولیدکنندگان می‌خواست تمامی بازارها را به دست آورد» (هانت، 1381، ص 232).
در نتیجه این اوضاع نابسامان، مخالفت عمومی نسبت به این شرکت‌ها، به دلیل بی‌توجهی آشکار آنها نسبت به رفاه عمومی، باعث شد که کنگره، در نهایت در دسامبر 1889 قانون ضدتراست شرمن را تصویب کند. (ساموئلسون و نورد هاوس، 1384، ص 679؛ هانت، 1381، ص 283). به موجب قانون شرمن، «انحصاری ساختن تجارت» غیرقانونی و «ادغام یا تبانی در خودداری عامدانه از تجارت» به مثابه نقض قانون تلقی می‌شد (لایحه قانون رقابت، 1384، ص 146).
در پی تصویب قانون موسوم به «قانون شرمن»، برای مقابله با تراست‌ها و به‌طور کلی هر گونه محدودیت تجاری، اقدامات مناسبی برای تاسیس شاخه جدید «حقوق ضد تراست» در حقوق امریکا صورت پذیرفت که طلیعه‌بخش قوانین دیگری برای رفع خلأهای رقابتی در حقوق امریکا محسوب می‌شود (Green, 2008, p. 34).
علاوه بر قانون شرمن، قانون کلایتون نیز در سال 1914 وضع شد. این قانون، قراردادهای اجباری (فروش یک کالا در کنار کالای دیگر، با وجود میل مصرف‌کننده) را غیرقانونی اعلام کرد و همچنین تبعیض در قیمت‌ها، نسبت به خریداران یک نوع کالا با کیفیت مشابه و معاملات انحصاری، مدیریت همزمان و ادغام شرکت‌ها در صورتی که موجب کاهش رقابت باشند، غیرقانونی اعلام شد (ساموئلسون و نورد هاوس، 1384، ص 680).
بنابراین در ایالات متحده، دو قانون مهم تحت‌عنوان قانون شرمن و قانون کلایتون بر فعالیت‌های تجاری حاکم است که هر دو توسط بخش ضد تراست اداره دادگستری امریکا (DOJ) و کمیسیون تجارت فدرال (FTC) اجرا می‌شود. نهادهای عمومی متولی اجرا و نظارت بر قوانین ضدرقابت در ایالات متحده امریکا عبارتند از: دایره ضد تراست وزارت دادگستری، کمیسیون تجارت فدرال و دادستان‌های کل هر ایالت. این نهادها که مقامات ضدرقابتی در امریکا محسوب می‌شوند، به‌طور همزمان مسوول اجرای قوانین شرمن و کلایتون هستند (Jones & Sufrin, 2008, p. 21).
همچنین در مقررات رقابتی امریکا، در کنار متولیان عمومی ضد رقابتی، حسابی ویژه برای تقاضای اجرای مقررات مزبور توسط اشخاص خصوصی باز شده است. ماده 4 کلایتون در این مورد تصریح می‌دارد: «... هر شخصی که در پی عمل ممنوعی که ضدتراست محسوب می‌شود، متضرر شود، می‌تواند اقامه دعوا کرده و علاوه بر هزینه‌های دادرسی، سه برابر خساراتی که متحمل شده است، دریافت کند.» (Nilsson, 2005, p45).
2-1-2 حقوق رقابت در انگلستان
حقوق رقابت انگلستان را باید در قوانین رقابتی اتحادیه اروپا به عنوان یکی از اعضای این اتحادیه جست‌وجو کرد. پس از ایالات متحده امریکا، قوانین ضد انحصار در اتحادیه اروپا در قالب عهدنامه رم به تصویب امضاکنندگان آن پیمان رسید.
پیمانی که در 25 مارس سال 1957 در رم صورت گرفت، عهدنامه تاسیس جامعه اقتصادی اروپا نامیده می‌شود، مواد 85 و 86 این معاهده به موضوع لغو انحصارها و حمایت از رقابت آزاد در عرصه اقتصاد و بازرگانی اختصاص یافته بود. بعدها در سال 1993 به موجب پیمان ماستریخت، عنوان معاهده مذکور به معاهده تاسیس اتحادیه اروپایی تغییر نام یافت و شماره مواد 85 و 86 آن به ترتیب به مواد 81 و 82 تغییر داده شد.
مواد 81 و 82 معاهده تاسیس اتحادیه اروپا به عنوان متون قانونی اختصاصی حقوق رقابت در این اتحادیه به شمار می‌آیند، ولی به اعتقاد صاحب‌نظران این رشته، شناخت کامل حقوق رقابت اتحادیه اروپایی مستلزم مطالعه سایر مواد مرتبط با این موضوع در معاهده مذکور است.
این مواد عبارتند از: مواد 2، 3، 4، 28 و 29 معاهده که طی آنها اصول مهمی مانند تشکیل بازار واحد اروپایی، جریان آزاد کالا و سرمایه و نیروی کار و خدمات به صراحت مورد تاکید امضاکنندگان آن قرار گرفته است. قواعد رقابتی در اتحادیه اروپا از این رو مهم می‌نماید که قوانین ملی کشورهای اتحادیه اروپا نیز تحت‌الشعاع همین قواعد رقابتی اتحادیه (معاهده رم و اصلاحات پی در پی آن) قرار گرفته و از آن تبعیت می‌کند. (Massimo, 2004, p. 9).
مهم‌ترین مرجع رسیدگی رقابتی در حقوق اتحادیه اروپا، کمیسیون اتحادیه اروپاست که به موجب ماده 17 معاهده اتحادیه اروپا، کمیسیون، مسوول تضمین مقررات رقابتی این اتحادیه است که در رأس آن دبیرکل کمیسیون قرار دارد و عالی‌ترین مقام اداری و اجرایی آن محسوب می‌شود.
کمیسیون در راستای اهداف خود می‌تواند علیه دولت عضوی که تکالیف خود را انجام نمی‌دهد، در دیوان دادگستری اروپا اقامه دعوا کند، علاوه بر این دولت‌های عضو و اشخاص حقیقی و حقوقی هم می‌توانند علیه عضو متخلف طرح دعوا نمایند (مواد 258، 259 و 263، 264 معاهده).
همانطور که مشاهده می‌شود، در کشور ایالات متحده امریکا و انگلستان به دلیل تحولاتی که در ساختارها و نهادهای اقتصادی به وجود آمده بود، نظم پیشرفته حقوق خصوصی قادر به حل معضلات و نابسامانی‌های اجتماعی نبود و لذا دولت با استفاده از ابزار حقوق عمومی رقابت، درصدد کنترل اوضاع برآمد (رشوند بوکانی، 1390، ص 42).
اتفاقا دقت در اصل 43 قانون اساسی نیز به خوبی نشان می‌دهد که چنین قانونی نیز برای رفع همان معضلاتی تدوین شده است که در کشورهای امریکا و انگلستان با آن مواجه بوده‌اند و به تدوین حقوق رقابت پرداخته‌اند زیرا به عنوان نمونه بند 5 این قانون «منع اضرار به غیر و انحصار و احتکار و ربا و دیگر معاملات باطل و حرام» نشان می‌دهد که فلسفه چنین قانونی این بوده است تا اقدامات ضد رقابتی مانند انحصار، احتکار و... مانع از کارکرد صحیح روابط اقتصادی نشوند.
2-2- نهاد حسبه به عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای تنظیم‌گری فقه شیعه
دکتر غنی‌نژاد: «چون قیمتگذاری، نقض حقوق مالکیت است، از نظر فقه شیعه این کار خلاف است.»
دکتر غنی‌نژاد در حالی دخالت در قیمتگذاری را از نظر فقه شیعه خلاف شرع می‌دانند که از منظر تاریخی تنظیم‌گری دولت در اقتصاد، از همان ابتدای تشکیل حکومت اسلامی در زمان پیامبر(ص) مطرح بوده است و در عصر خلفا نیز بدون هیچ تردیدی ادامه داشته است.
به همین جهت، تنظیم‌گری از طریق مقررات و نظارت بر فعالیت‌های اقتصادی در اسلام دارای سابقه طولانی است. پیامبر اکرم(ص) از همان روزهای نخست تشکیل حکومت در مدینه، قوانینی را در حوزه‌های تجارت، کشاورزی، خدمات و... برای تنظیم روابط اقتصادی مسلمانان مقرر داشت (موسویان، 1382، ص 57). یکی از بارزترین مصادیق تنظیم‌گری در اقتصاد اسلامی که در حدود هزار سال پیش در حکومت اسلامی دایر بوده است، وجود نهاد حسبه یا «احتساب» است که متولی آن را «محتسب» می‌نامیدند.
علاوه بر این دکتر غنی‌نژاد بر این باور هستند «در ماه‌های ابتدای انقلاب، فضای فکری بیشتر در کنترل گرایش‌های چپ‌گرایانه بود و مردم ما شانس آوردند که یک فقیه بزرگ، رهبر انقلاب شد»؛ به عبارت بهتر از این تعبیر ایشان، اینگونه برداشت می‌شود از آنجایی که رهبر انقلاب با تعالیم مارکس و نفوذ آن در ایران موافق نبودند لذا باعث شد که مباحث تنظیم‌گری آن‌چنان پیشرفت چندانی نداشته باشد.
در مباحث قبلی مطرح شد که اصولا نهادها و ابزارهای تنظیم‌گر برای کارکرد بهتر نظام بازار ایجاد شده‌اند و به هیچ‌وجه معادل نظام متمرکز سوسیالیستی قلمداد نمی‌شوند. اتفاقا از این منظر، در ایران با طرح اندیشه‌هاى سیاسى نو از سوى اندیشمندان و روشنفکران مذهبى، موضوعات سیاسى- اجتماعى اسلام بار دیگر مورد توجه قرار گرفت که تاثیرگذارترین آنها دیدگاه‌هاى فقهى امام خمینى بوده است.
لذا به یک معنا می‌توان اینگونه بیان کرد که اساس تنظیم‌گری در اقتصاد ایران از دیدگاه‌های فقهی امام(ره) نشأت گرفته است. زیرا ایشان در بیان مفهومی از حسبه می‌فرمایند: «امور حسبیه اموری هستند که شارع مقدس راضی به اهمال آنها نیست و این امور اعم از واجب عینی مثل حج، زکات، خمس و مانند آن و واجب کفایی مثل تشکیل حکومت اسلامی است» (امام خمینی ره، 1421 ه‌ق، ج2، ص 665).
بنابراین مطرح شدن چنین بحث‌هایى در بالاترین سطح آموزش فقه شیعى (درس خارج)، نشانه توجه فقیهان شیعى به ضرورت وجود چنین نهادى در حکومت اسلامى است. در چند سال اخیر شمارى مقاله و کتاب درباره این نهاد تنظیم‌گر در اقتصاد اسلامی تالیف شده است (باقرى بیدهندى، 1378، ص 129ـ150).
حوزه مسوولیت محتسبان، وظایف گسترده‌ای را در بر می‌گرفته است. نه تنها نظارت بازار که شامل جلوگیری از اجحاف فروشندگان به خریداران، تنظیم و تعیین معیارهای اندازه‌گیری کالاها و اجناس، ساخت و آبادانی بازارها و... را به محتسب می‌سپردند، بلکه پیشگیری از بزهکاری فردی و اجتماعی، نظارت بر بهداشت عمومی و... نیز از دیگر مسوولیت‌های محتسب به شمار می‌رفته است (صرامی، بی‌تا، ص 157). بنابراین با مطرح‌شدن مباحث مربوط به نهاد حسبه، این ادعای دکتر غنی‌نژاد مبنی بر عدم اعتقاد رهبر انقلاب به حوزه تنظیم‌گری، رنگ می‌بازد.
3-2- تبیین ناقص مراحل خصوصی‌سازی (تنظیم‌گری بر آزادسازی نیز مقدم است)
دکتر آخوندی: «اگر خصوصی‌سازی در ایران واقعی است، پس نهادهای قیمتگذار چرا همچنان پا برجا هستند؟ مشخص است که این خصوصی‌سازی شبیه جوک است. اگر قرار بر خصوصی‌سازی است، باید پیش از آن، فرآیند آزادسازی اجرا شود. برای آزادسازی هم در نخستین گام باید نهادهای قیمتگذاری حذف می‌شد. نه تنها نهادهای سرکوب‌کننده قیمت حذف نشد که سازمان تعزیرات دولتی هم به وجود آمد.»
دکتر آخوندی، تنها آزادسازی را مقدم بر خصوصی‌سازی می‌داند، در حالی که مرحله قبل از آزادسازی یعنی تنظیم‌گری که مهم‌ترین فرآیند به شمار می‌رود را فراموش کرده است. در بازارهای رقابت‌ناپذیر مانند صنایع شبکهای با ویژگی انحصار طبیعی، حتی مرحله مجزاسازی نیز باید قبل از تنظیم‌گری صورت گیرد.
نمودار شماره 1: فرآیند تکمیل خصوصی‌سازی
در بازارهای رقابت ناپذیر همانطور که در نمودار شماره 1 نشان داده شده است، فرآیند تکمیل خصوصی‌سازی در بازارهای رقابت‌ناپذیر به‌طور کلی، شامل چهار مرحله 1-مجزاسازی 2-تنظیم‌گری، 3- آزادسازی و 4-انتقال مالکیت به بخش‌خصوصی است که تنظیم‌گری از کلیدی‌ترین عناصر تجدید ساختار به شمار می‌روند.
به عبارت بهتر، برخی اقدامات تنظیم‌گری همراه با مجزاسازی و تجاری‌سازی انجام می‌شود اما در همه مطالعات صورت گرفته و مرور تجربه‌های موفق، عموما مجزاسازی به عنوان مرحله آغازین و انتقال مالکیت به عنوان مرحله پایانی فرآیند تجدید ساختار قلمداد شده است (Heinkel, 1996).
بی‌توجهی به مقوله تنظیم‌گری در فرآیند تکمیل خصوصی‌سازی سبب شده تا استیگلیتز بیان کند پیش از وقوع بحران مالی 2008، خیلی‌ها که طرفدار تنظیم‌گری حداقلی دولت بودند، فکر می‌کردند از آنجا که بازارهای مالی خود تنظیم‌اند، دولت باید به جای تمرکز بر حمایت از سهامداران خرد، به این باور برسد که مردم خودشان داوطلبانه وارد مبادله شده‌اند و ضرر و زیان آنها به حساب خودشان است.
حتی زمانی که واقعیت ماهیت وام‌دهی غارتگرانه آشکار شده بود، دیدگاه غالب این بود که مردم خودشان باید جلوی خود را می‌گرفتند. اما در نهایت هزینه زیان‌های این نظریه مقررات‌زدایی بسیار گسترده بود که کل اقتصاد جهان را نیز متاثر کرد. زیرا نزدیک یک‌چهارم اوراق رهنی ایالات متحده امریکا در خارج از کشور بود. بنابراین بحران به همه ثابت کرد که خود‌تنظیم بودن بازارهای مالی که آن را بسیار تبلیغ می‌کردند، عبارتی یاوه و پوچ به نظر می‌رسید. در نتیجه دولت باید مقرراتی را طراحی کند که آسیب حاصل از قیمتگذاری اشتباه بازار را محدود سازد (استیگلیتز، 1391، صص 180-177 و 239).
همچنین، مقررات‌زدایی صنعت برق امریکای شمالی بدون ایجاد نهاد تنظیم‌گرِ بخشی که موجب رها شدن دولت از نظارت‌ها و تنظیم‌گری در این صنعت شد، هزینه‌های سرسام‌آوری را به همراه داشت. در اواسط آگوست 2003، امریکای شمالی با بزرگ‌ترین قطعی برق از سال 1963 به بعد مواجه شد. پنجاه میلیون مصرف‌کننده در امریکا و کانادا به مدت یک هفته دچار خاموشی شدند.
خاموشی سه ژنراتور در کمتر از سه‌دقیقه، موجب از کارافتادن هزاران خط انتقال شد. اغلب تحلیل‌گران بر این باورند که ریشه این بحران، تولید برق بدون نظارت دولت بوده است و کارشناسان متعددی آن را پیش‌بینی کرده بودند.
زیرا شرکت‌های تولیدکننده برق، که شرکت‌هایی خصوصی بودند، تلاش می‌کردند تا شبکه را به صورت سودآور اداره کنند و یکی از راه‌های آن، پایین نگه‌داشتن ظرفیت بود که این، خطر قطعی در زمان افرایش مصرف را به همراه داشت. این شرکت‌ها، در راستای کاهش هزینه‌های خود، از سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها نیز اجتناب می‌کردند که این امر به فقدان سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های شبکه تا مبلغ 50 میلیارد دلار منتهی شد (فن وایزشِکر و دیگران، 1386، ص 133).
علاوه بر این، یکی از وقایع فاجعه‌آمیز در مورد رها کردن بازارهای رقابتی به موضوع خصوصی‌سازی زندان‌های ایالت متحده امریکا در اواسط دهه 1970 برمی‌گردد. از دهه 1970 به بعد، به دنبال تصویب قانون سخت‌گیرانه علیه مواد مخدر، شمار زندانیان و همگام با آن، نیاز به زندان بیشتر شد.
چندین ایالت، خصوصی‌سازی سیستم زندان‌های خود را بدون نظارت لازم آغاز کردند که به بروز مسائل متعددی منتهی شد. به‌عنوان مثال، شرکت‌های خصوصی برای حداکثرسازی سود مبتنی بر منطق بازار، از زندانیان به عنوان نیروی کار ارزان برای کسب درآمد استفاده می‌کردند و در همین راستا، تلاش کردند تا متوسط طول مدت نگهداری زندانیان از 12 ماه به 17 ماه افزایش یابد.
این موضوع نگرانی‌هایی را در میان گروه‌های مختلف از جمله اتحادیه‌های آزادی‌های مدنی امریکا برانگیخت. زیرا به باور این اتحادیه‌ها، پس از اعدام، حبس، بزرگ‌ترین مجازاتی است که علیه این افراد اعمال می‌شود و دولت نباید زندان‌ها را به شرکت‌هایی واگذار کند که نخستین دغدغده‌شان، حداکثرسازی سود سهامداران‌شان باشد (همان، ص 287).
4-2- تناقض آشکار میان گفته‌ها و نوشته‌های دکتر آخوندی
دکتر آخوندی: «اگر خصوصی‌سازی در ایران واقعی است، پس نهادهای قیمتگذار چرا همچنان پا برجا هستند؟»
علاوه بر مطرح کردن این سخنان در میزگرد ماهنامه مهرنامه، ایشان سال گذشته در هفته گرامیداشت حمل‌و‌نقل نیز بیان کردند که: «امیدوارم که همکاران من در برنامه ششم این شهامت را داشته باشند که پیشنهاد انحلال این سازمان‌های قیمتگذار از جمله سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان را به مجلس شورای اسلامی بدهند و امیدوارم نمایندگان مجلس نیز این همت را داشته باشند تا بساط این دستگاه‌ها را برای همیشه از این مملکت جمع کنند.»
دکتر آخوندی چنان با صراحت تمام از حذف نهادهای تنظیم‌گر در اقتصاد ایران دفاع می‌کند که مراجعه به کتاب «مبانی نظری خصوصی‌سازی از منظر رابطه دولت- بازار» نوشته خود ایشان، خوانندگان این اثر را بسیار شگفت‌زده می‌کند که چگونه یک فرد آن هم در سمت یک وزیر آن‌چنان گفته‌هایش با نوشته‌هایش تناقض آمیز به نظر می‌رسد.
زیرا در این کتاب، دکتر آخوندی در یک فصل مجزا با عنوان «دولت، بازار و مساله رقابت»، این موضوع را مطرح می‌کند که نمی‌توان رقابت را به یک شیوه در همه بازارها جاری کرد، بلکه برخی بازارها نظیر صنعت مخابرات به خاطر ویژگی رقابت‌ناپذیری نیاز به نهادهای تنظیم‌گری مستقلی دارد تا با کمک آنها توانست رقابت را ایجاد کرد.
ایشان در این کتاب بیان می‌کنند که: «در بازارهایی که طبیعت کار آنها مستلزم استقرار شبکه‌هاست یا یک نوع رابطه عمودی در تولید محصول نهایی وجود دارد، مفهوم رقابت بسیار ضعیف است و در مواردی اساسا وجود ندارد. در این موارد، به یک سیستم وضع مقررات ویژه نیازمندیم که با پایه‌گذاری و استقرار سیستم انگیزشی مناسب، رفتار بخش خصوصی را هدایت و در پاره‌ای موارد تصمیمات اقتصادی آنها را محدود کند.» (ویکرز و یرو، 1988، ص 79 به نقل از آخوندی، 1382، ص 96).
ایشان در جای دیگری از کتاب می‌نویسد: «نظارت مستقل در جریان خصوصی‌سازی بسیار مهم است. این نظارت موجب خواهد شد که سرمایه‌گذاری‌ها در جهت صحیح انجام شود.» (آخوندی، 1382، ص 98).
وزیر راه و شهرسازی در همایش هفته گرامیداشت حمل‌و‌نقل چندین مرتبه از واژه «رقابت» نام برد و وجود چنین سازمان‌هایی نظیر سازمان حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان را مخل رقابت دانست. ایشان در این همایش بیان کردند: «دولت همواره وظیفه دارد از شرکت‌های حمل‌و‌نقل ریلی حمایت کند تا بتوانیم با ایجاد رقابت در این بخش پایداری صنعت حمل‌و‌نقل ریلی را فراهم کنیم.»
همچنین در جای دیگری از سخنرانی اضافه کردند: «نظام رقابتی باعث ادامه کار خواهد شد.» ایشان در حالی از واژه رقابت در مورد صنعت حمل‌و‌نقل نام می‌برند که در ادبیات تنظیم‌گری همان‌گونه که خود نیز در کتاب مطرح کرده‌اند: «در بازارهایی که طبیعت کار آنها مستلزم استقرار شبکه‌هاست یا یک نوع رابطه عمودی در تولید محصول نهایی وجود دارد، مفهوم رقابت بسیار ضعیف است».
به عبارت دیگر، چنین صنایعی به خاطر ویژگی انحصار طبیعی و دارابودن خاصیت شبکهای، اساسا به مفهوم مصطلح و شکل خام آن، رقابت‌پذیر نیستند و به همین دلیل، بخش‌های رقابت‌پذیر این صنعت باید از طریق ابزار حقوق عمومی رقابت و بخش‌های رقابت‌ناپذیر این صنعت از طریق ابزار تنظیم‌گری بخشی مورد کنترل و نظارت قرار گیرد.
در ادبیات تنظیم‌گری، به علت اینکه نهادهای تنظیم‌گر دولتی به احتمال زیاد توسط صنایعی که آنها را قرار است تنظیم کنند، تصرف می‌شوند و به‌عبارتی در این شرایط، نهادهای تنظیم‌گر به جای اینکه منافع عموم را حداکثر کنند تنها به حداکثرسازی منافع افراد ذینفع در صنایع مربوطه می‌پردازند، لذا از این پدیده به عنوان «شکست تنظیم‌گری» یاد شد.
امروزه برای رفع این مشکل، دامنه افراد دخیل در امر تنظیم‌گری را از کارگزاران دولتی بسیار گسترده‌تر کرده‌اند و نهادهای تنظیم‌گر به صورت نهادهای مستقل از قوه مجریه و در قالب نهادهای فراقوه‌‌ای درآمده‌اند. وزیر محترم راه و شهرسازی بدون توجه به چنین ملاحظاتی تاکید می‌کند «شرکت راه آهن جمهوری اسلامی، مرکز حمایت دولت از بخش حمل‌و‌نقل ریلی است و ورود سازمان‌های دیگر مانند سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان به ضرر توسعه کشور خواهد بود.»
به‌عبارتی واگذاری تنظیم‌گری صنعت حمل‌و‌نقل ریلی را به خود این صنعت مطالبه کرده است که در واقع نهاد تنظیم‌گر و صنعت تنظیم‌شونده را یکسان پنداشته که در این شرایط با توجه به اینکه چنین صنعتی از ویژگی انحصار طبیعی برخوردار است، قابلیت افزایش قیمت‌های خدماتی، کاهش کیفیت و... بدون اینکه نهادهای تنظیم‌گری از بیرون او را کنترل کنند، وجود دارد، زیرا با واگذاری تمام اقدامات نظارتی این صنعت به خودش، دیگر نهادهای تنظیم‌گری مانند سازمان حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان قادر نخواهند بود آثار مخرب ناشی از انحصار طبیعی چنین صنایعی را از طریق قیمتگذاری، استانداردسازی و... رفع کنند.
علاوه بر این تجربیات کشورها در زمینه حمل‌و‌نقل ریلی نیز نشان می‌دهد این صنعت در کشورهایی موفق عمل کرده است که در کنار بخش خصوصی، نهادهای تنظیم‌گر مستقل نیز وجود داشته باشند. در ادامه روند خصوصی‌سازی صنعت حمل‌و‌نقل ریلی در دو کشور بریتانیا و ژاپن مورد بررسی قرار گرفته‌اند.
خصوصی‌سازی راه آهن بریتانیا در جولای 1992 آغاز شد و به دنبال قانون راه آهن، شرکت ریل ترک، به یکی از مالکان جدید بدل شد و مسوولیت زیرساخت‌های راه آهن ملی و ایستگاه‌ها را به عهده گرفت. این شرکت به دلیل عدم نظارت کافی از سوی دولت، زیرساخت‌های مورد نیاز را فراهم نکرد و همچنین به سرمایه‌گذاری جهت افزایش ضریب ایمنی، همت نگماشت.
شکست در سرمایه‌گذاری برای زیرساخت‌های جدید به ارایه خدمات با کیفیت پایین منجر شد که در نهایت تصادفات خونباری را رقم زد و چندین نفر جان خود را از دست دادند. علاوه بر این، رقابت در حمل‌و‌نقل ریلی، به واسطه خصوصی‌سازی نتوانست قیمت بلیت را کاهش دهد. در واقع، قیمت بلیت قطار در بریتانیا جزو بالاترین‌ها در اروپاست و به نسبت قیمت بلیت اتوبوس و هواپیما، مسافرت با قطار بسیار گران‌تر تمام می‌شود (فن وایزشکر و دیگران، 1386، صص 8-164).
در مقابل تجربه انگلیس، خصوصی‌سازی تدریجی راه‌آهن ژاپن طی دو مرحله در سال‌های 1987 و 1993 به دلیل نظارت مستمر دولت در کنار بخش خصوصی یکی از موفق‌ترین نمونه‌های خصوصی‌سازی دنیا است. زیرا راه‌آهن ژاپن از ابتدا به‌گونه‌ای طراحی شد که بخش‌های رقابت‌ناپذیر آن مانند شبکه‌های خطوط ریلی به دولت و بخش‌های رقابت‌پذیر به بخش خصوصی واگذار شد.
اقدامات دولت در راستای اجبار بخش خصوصی به افزایش ضریب ایمنی، منجر به کاهش تعداد تصادفات شد. علاوه بر این، مواردی نظیر بهبود اطلاع‌رسانی و خدمات، کاهش زمان مسافرت با استفاده از قطارهای جدید، سرعت‌بخشی و همچنین افزایش تعداد حرکت قطارها برای اجتناب از ازدحام را می‌توان از پیامدهای مثبت خصوصی‌سازی راه آهن ژاپن به واسطه نظارت‌های پیوسته دولت به شمار آورد (همان، صص 72-169).
جدول شماره 1، نهادهای تنظیم‌گر حمل‌و‌نقل ریلی در برخی کشورها را نشان می‌دهد. در کشورهایی نظیر امریکا و فرانسه که از سابقه بسیار طولانی نهادهای مبتنی بر بازار برخوردار هستند اما در صنعت حمل‌و‌نقل ریلی با ویژگی انحصار طبیعی به هیچ‌وجه این صنعت را به حال خود رها نکرده و با طراحی نهادهای تنظیم‌گر به‌طور مستمر، رفتارهای این صنعت را در زمینه‌های قیمتگذاری، استانداردهای ایمنی، کیفیت خدمات و... تحت نظارت و کنترل خود دارند.
با توجه به این مطالب، چگونه ممکن است فردی در حوزه نظر، نظارت نهادهای تنظیم‌گر در صنایع شبکهای را مطرح کند، اما زمانی که خود متصدی بخش راه و شهرسازی است و صنعت حمل‌و‌نقل از جمله صنایع شبکهای به شمار می‌رود، وجود هرگونه نهاد تنظیم‌گر را مخل رقابت و پیروی از اندیشه‌های مارکس تلقی می‌کند. بنابراین محتوای این کتاب، تناقض جدی میان گفته‌ها و اندیشه‌های مکتوب جناب آقای دکتر آخوندی را نشان می‌دهد.
5-2- تبیین نهاد مستقل تنظیم‌گری از سوی دکتر آخوندی به‌عنوان جایگزین در شرایط شکست تنظیم‌گری برای اقتصادهای مبتنی بر بازار و غفلت از چنین ساز و کاری برای اقتصاد رانتی ایران
دکتر آخوندی در کتاب «مبانی نظری خصوصی‌سازی از منظر رابطه دولت- بازار» می‌نویسد: «بازار برخی کالاها و خدمات خاص، به دلایل خاصی به سادگی به سمت رقابت رانده نمی‌شود. از این روی نیازمند وضع مقررات ویژه است. رهاورد دانش بشری در دو دهه اخیر قرن بیستم در این مورد این است که شکست بازار دلیلی بر مداخله دولت در بازار نمی‌شود.
همانقدر که مساله شکست بازار واقعیت خارجی دارد، شکست دولت نیز واقعیت دارد. بنابراین برای چاره‌جویی در موارد فوق باید به راه‌های دیگری متوسل شد. از جمله این راه‌ها، استقرار نهادهای مستقل وضع مقررات است. » (آخوندی، 1382، ص 96).
دکتر آخوندی هر چند در این تعابیر به واسطه رقابت‌ناپذیری برخی بازارها، وجود نهادهای تنظیم‌گر را امری حیاتی به واسطه شکست دولت و به عبارتی شکست تنظیم‌گری دولت پیشنهاد می‌کند، اما باید به این مساله توجه کرد که اساسا نهادهای تنظیم‌گر مستقل به‌عنوان راه سوم در مقابل شکست بازار و شکست دولت نیست، بلکه مطالعه دقیق در ادبیات تنظیم‌گری نشان می‌دهد که این نهادها به دلیل تغییر ماهیت دولت ایجاد شده‌اند که در ادامه به توضیح آن پرداخته خواهد شد.
ارایه «نظریه تصرف» از سوی پازنر و استیگلر، «شکست تنظیم‌گری» دولت را مطرح ساخت. پازنر در مقاله خود، از رویکرد تنظیم‌گری دولت با عنوان نظریه تصرف یاد کرد. نظریه تصرف بیان می‌کند دولتی که قرار است از طریق ابزار تنظیم‌گری بخشی، صنعتی را تنظیم کند، خواه به صورت طراحی شده، خواه به صورت طراحی نشده، توسط آن صنعت «تصرف» می‌شود.
یعنی تنظیم‌گری، سود صنعت را به جای رفاه اجتماعی افزایش می‌دهد. استیگلر نیز با در نظر گرفتن دو فرض، به تبیین شکست تنظیم‌گری از طریق نظریه تصرف پرداخت. نخستین فرض در تحلیل استیگلر این است که قدرت سرکوب، منبع اصلی دولت است. گروه ذینفعی که بتواند دولت را به عدم استفاده از قدرت سرکوب، در راستای منافع خود متقاعد کند به افزایش سود، دست مییابد.
فرض بعدی این است که عوامل به‌طور منطقی کنش‌هایی را بر می‌گزینند که میزان سود را بیشتر کنند. نتیجه این دو فرض این است که تنظیم‌گری در واکنش به تقاضای گروه‌های ذینفعی است که در پی بیشینه‌سازی درآمد خود هستند. یعنی گروه ذینفعی با توسل به مقررات و به دست دولت، ثروت را از سایر بخش‌های جامعه به سوی خود باز توزیع می‌کند (هادی‌فر، 1389، ص 32-31).
استیگلر خود به خوبی این نکته را شرح می‌دهد: «فرض بر این است که نظام‌های سیاسی به صورت عقلانی طراحی شده‌اند و به صورت عقلانی به کار گرفته می‌شوند، یعنی ابزارهای مناسبی برای تحقق خواست‌های اعضای جامعه هستند» (Stigler, 1971, p. 12).
در راستای تصحیح شکست تنظیم‌گری، موضوع مشارکت جامعه مدنی در قالب نهادهای تنظیم‌گر تخصصی و مستقل از سیاست‌های فرصت‌طلبانه کارگزاران دولتی توصیه شده و در نتیجه دامنه افراد موثر در امر تنظیم‌گری گسترش یافته است. تنظیم‌گری در این مفهوم جدید تفاوت عمده و بنیادین نسبت به تنظیم‌گری قبل از وجود مفهوم شکست تنظیم‌گری دارد. به عبارت دیگر، از حیث بازیگران این عرصه، افزون بر حضور بخش خصوصی (اعم از شهروندان و نهادهای غیر دولتی صنفی و...)، حضور دولت و اجزای آن در امر تنظیم‌گری با ایجاد نهادهای عمومی و اداره ی مستقل از قوه ی مجریه دستخوش تحول جدی شده است (یاوری، 1393، ص 635).
دکتر آخوندی نیز بیان می‌کند: «از آن روی به این نهادها مستقل اطلاق می‌شود که آنها نه پاره‌ای از دولت هستند و نه جزیی از بازار محسوب می‌شوند. معمولا فرآیند نصب مدیران ارشد در این نهادها بسیار پیچیده و محصولی از رایزنی‌های مختلف دولت، پارلمان، پارلمان‌های محلی و نهادهای بازار است» (آخوندی، 1382، ص 97).
بیان این مطالب از سوی دکتر آخوندی نشان می‌دهد که هر چند ایشان نهادهای مستقل تنظیم‌گری را به عنوان راه‌حل سوم در برابر شکست بازار و شکست دولت ارایه می‌دهند، اما به‌طور ضمنی به تغییر ماهیت دولت اشاره کرده‌اند.
آنچه بیشتر قابل توجه است این است که دکتر آخوندی در بخشی از کتابش آورده است که «با توجه به فقدان چنین نهادهای [مستقلی] در بازار ایران شاید درک نحوه کارکرد آنها قدری سنگین باشد.»
این جمله از دکتر آخوندی بیانگر این مطلب است که ایشان قویا ضرورت چنین نهادهایی را با وجود مخالفت در سخنرانی‌های‌شان پذیرفته‌اند ولی موضوع وقتی تعجب‌برانگیز می‌شود که وی ساختار نهادی موجودِ اقتصاد ایران را در شرایطی نمی‌بیند که اکنون آماده ایجاد چنین نهادهای مستقلی باشد و به‌‌جای اینکه زمینه‌های شکل‌گیری چنین نهادهایی را در ایران فراهم کند، از حذف اینگونه نهادهای تنظیم‌گر بدون هیچگونه جایگزین مناسبی سخن می‌گوید.
به عبارت دیگر، اکنون باید این سوال را از ایشان پرسید که چرا شما به جای اصلاح نهادهای تنظیم‌گر فعلی مانند سازمان حمایت که در یک بستر قانونی شکل گرفته و به احتمال زیاد از طریق مداخله غیرکارشناسی و مبتنی بر نفوذ و رانت دچار شکست تنظیم‌گری شده است، به دنبال این نیستید که با تغییر در ترکیب افراد این گونه نهادها در جهت افزایش دامنه مشارکت جامعه مدنی و همچنین در راستای مهار آزمندی دولت، کارآمدی این نهادها را بیش از پیش ارتقا دهید؟
چرا به جای اینکه تلاش کنید ساختار نهادی اینگونه نهادها در ایران را طوری طراحی کنید تا آنها نیز بر اساس مطالب کتاب شما، بتوانند همانند صنعت مخابرات آلمان به واسطه ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل، عملکرد ثمر‌بخش، عادلانه و توسعه‌گرا از خود نشان دهند، مدام از حذف اینگونه نهادها در ایران حرف می‌زنید، بدون اینکه جایگزین مناسبی برای آنها طراحی کرده باشید.
به دیگر سخن، شما در کتاب «مبانی نظری خصوصی‌سازی از منظر رابطه دولت- بازار» از آلمان با آن‌همه قواعد مبتنی بر اقتصاد بازارش با قدمت بسیار طولانی بحث کرده‌اید که دچار شکست دولت شده است و نه تنها تنظیم‌گری و نهادهای تنظیم‌گری دولتی حذف نشده‌اند بلکه با طراحی آنها به صورت مستقل، ارتقا نیز پیدا کرده‌اند، آن‌گاه چگونه شرایط اقتصاد ایران را طوری ارزیابی می‌کنید که با آن‌همه رانت و فساد، آن را عاری از هرگونه نهاد تنظیم‌گری می‌خواهید.
آیا اقتصاد ما از شرایط آلمان، امریکا و انگلیس بسیار بهتر است که برای اینکه مبتنی بر اقتصاد آزاد باشیم باید ابتدا هر گونه نهاد تنظیم‌گر را محو کنیم، ولی آنها با قدمت بسیار طولانی خود در امر مهیا کردن قواعد بازار، هنوز خود را بی‌نیاز از نهادهای تنظیم‌گر نمی‌دانند و حتی اینکه با مشارکت وسیع جامعه مدنی، قدرت اینگونه نهادها را نیز افزایش داده‌اند.
نتیجه‌گیری:
بخش نخست این نوشتار به ماهیت، مبانی و ابزارهای تنظیم‌گری و بخش دوم به نقد و بررسی برخی دیدگاه‌ها در مورد نهادهای تنظیم‌گر اختصاص یافت. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد که در اقتصادهای مبتنی بر بازار به واسطه شکست بازار، حقوق عمومی رقابت و تنظیم‌گری بخشی به عنوان ابزارهای حیاتی تنظیم‌گری در بازارهای رقابت‌پذیر و رقابت‌ناپذیر به شمار می‌آیند.
اما طراحی چنین ابزارها و نهادهای تنظیم‌گر در کشورهای در حال توسعه با الگو قراردادن کشورهای پیشرو در این زمینه نظیر امریکا و فرانسه، با پیچیدگی‌ها و دشواری‌های زیادی روبه‌رو است (Gray 1998; Noll 2000). مشکل اصلی در الگو قراردادن چنین کشورهایی برای تدوین نهادهای تنظیم‌گرِ تخصصی و مدنی، آن است که در اکثر قریب به اتفاق موارد، چنین اقتصادهایی عموما سابقه‌ای طولانی در اتکای به اقتصاد بازار داشته و لذا دارای نهادهای قانونی توسعه‌یافته مرتبط با آن هستند.
در نقطه مقابل، کشورهای در حال توسعه عموما از مشکلاتی نظیر نهادهای تنظیم‌گر ناکارآمد، عدم وجود ساز و کار مناسب و ساختار یافته نظارت و کنترل، نبود حاکمیت قانون، فساد گسترده اداری، تجربه فنی پایین و سیستم حسابرسی و مالیاتی ضعیف رنج می‌برند (Laffont, 1996).
بسیاری از نهادهای دولتی در این قبیل کشورها، خصوصا وزارتخانه‌های مرتبط آمادگی و علاقه‌ای به تفویض اختیارات خود به نهادهای تنظیم‌گر مستقل از قوه مجریه ندارند، حال آنکه بر اساس پیامدهای مخاطره‌آمیز نظریه تصرف، یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نهادهای تنظیم‌گر در هر کشور، مستقل‌بودن آن از دولت و کنترل‌های سیاسی بی‌دلیل است.
علاوه بر این، مشکل دیگری که عموما در این کشورها وجود دارد، این است که تشکیلات سازمانی بسیاری از صنایع شبکهای با ویژگی انحصار طبیعی در آنها صرفا برای دستیابی به اهداف سیاسی و نه حل مشکلات بازار طراحی شده‌اند، به‌طوری که بسیاری از آنها به عنوان ابزاری در دست گروه‌های ذینفع یا صاحب‌منصبان سیاسی-اداری درآمده و تنها به محلی برای رانت‌جویی آنان تبدیل شده است (Guasch and Hahn 1999).
مشاهده طرز برخوردهایی که به جای اقامه دلیل و منطق، سراغ ترویج سطحی‌نگری، پرخاشگری و برچسب‌زنی می‌روند به ویژه هنگامی که پای مقامات رسمی دولتی در این حیطه باز می‌شود و از سوی محافل شناخته‌شده رانت‌جو نیز این اقدامات با القابی چون «شوالیه» برای چنین افرادی مورد استقبال قرار می‌گیرد، به وضوح نشان می‌دهد که به جای شوالیه ما با «دون‌کیشوت‌هایی» روبه‌رو هستیم که نه بر مبنای منطق و دلیل که به واسطه «علت»هایی که در ساختار رانتی چندان ناشناخته نیستند با توسل به جوسازی و غوغاسالاری مطالب خود را ارایه می‌دهند و بدون تردید قربانی اصلی در چنین رویه‌هایی منافع ملی و حقوق مردم است. بنابراین باید به جای پیشنهاد حذف چنین نهادهایی، اقدامات عملی در راستای تقویت، مدنی‌سازی و بهبود عملکرد آنها انجام داد.
منبع: اعتماد
