تامین ۲۴
پایگاه خبری رفاه و تأمین اجتماعی
صندوق‌های بیمه‌ای بر یک معادله ساده اما سخت‌گیرانه بنا شده‌اند: منابعی که از حق‌بیمه و سرمایه‌گذاری به دست می‌آید، باید در افق بلندمدت پاسخ‌گوی تعهداتی باشد که امروز و فردا برای پرداخت مستمری و ارائه خدمات درمانی بر دوش این نهادها گذاشته می‌شود. این تعادل، نه یک انتخاب مدیریتی، بلکه حاصل مجموعه‌ای از محاسبات بیمه‌ای، جمعیتی، اقتصادی و مالی است. با این حال، طی دهه‌های گذشته، فاصله گرفتن از این منطق و تصویب قوانینی که برای اجرای آنها منابع پایدار پیش‌بینی نشده، به یکی از ریشه‌های مهم ناترازی صندوق‌ها بدل شده است. هر تعهد تازه، اگر بدون منبع مالی ایجاد شود، در نهایت از جیب بیمه‌شده دیگری پرداخت خواهد شد؛ و اگر آن نیز کفایت نکند، هزینه به نسل بعد منتقل می‌شود. مسئله امروز صندوق‌ها، فقط کمبود منابع نیست؛ مسئله، انباشت تصمیم‌هایی است که هزینه آنها دیرتر از زمان تصویب قانون خود را نشان داده‌اند.
تعادل از محاسبه می‌آید
نهادهای بیمه‌گر اجتماعی بر پایه اصولی شکل گرفته‌اند که در آن، میزان حق‌بیمه، نرخ جایگزینی، سن بازنشستگی و سطح تعهدات، باید در یک رابطه متوازن با منابع قرار گیرد. این رابطه، حاصل محاسبات علم بیمه است؛ دانشی که از آمار، احتمالات، اقتصاد، ریاضی، جمعیت‌شناسی و جامعه‌شناسی بهره می‌گیرد تا بتواند میان ورودی و خروجی صندوق‌ها در یک افق بلندمدت تعادل برقرار کند. علی حیدری، کارشناس حوزه رفاه و تأمین‌اجتماعی، با تأکید بر همین اصل می‌گوید تعادل منابع و مصارف بیمه‌های اجتماعی از همان زمان طراحی و تدوین قوانین اولیه این نهادها، بر مبنای محاسبات بیمه‌ای شکل گرفته است. بنابراین هر تغییر در ساختار تعهدات، باید در همان چارچوب ارزیابی شود.
به بیان دیگر، قانونگذاری در حوزه بیمه‌های اجتماعی نمی‌تواند صرفاً با ملاحظات حمایتی، اجتماعی یا سیاسی پیش برود؛ هر تعهد جدید، باید هزینه خود را نیز با خود به همراه بیاورد. مسئله از جایی آغاز می‌شود که این قاعده نادیده گرفته شود. اگر قانون، مزایای تازه‌ای ایجاد کند، سن بازنشستگی را کاهش دهد، گروه‌های جدیدی را وارد پوشش کند یا بخشی از حق‌بیمه را بر عهده دولت بگذارد، اما منابع لازم برای اجرای آن در بودجه یا سازوکار مالی صندوق پیش‌بینی نشود، سازمان بیمه‌گر ناچار است هزینه را از منابع موجود بپردازد؛ منابعی که متعلق به مجموعه دیگری از بیمه‌شدگان است. این همان نقطه‌ای است که یک تصمیم قانونی، به یک بدهی پنهان و بین‌نسلی تبدیل می‌شود.
هزینه تصمیم‌های بی‌پشتوانه
در چهار دهه گذشته، به گفته حیدری، دولت‌ها و مجالس حدود ۷۲ قانون، مصوبه و مقرره تصویب و ابلاغ کرده‌اند که بر اساس آنها، دولت متکفل پرداخت تمام یا بخشی از حق‌بیمه گروه‌هایی از اقشار، صنوف یا مشاغل خاص شده است. مشکل اصلی اما نه در اصل حمایت، بلکه در نحوه تأمین هزینه آن نهفته است؛ زیرا دولت‌ها در بسیاری از موارد، سهم مالی خود را به‌موقع، به‌روز و با ارزش واقعی پرداخت نکرده‌اند. نتیجه روشن است: سازمانی که باید منابع خود را برای تعهدات آینده حفظ و سرمایه‌گذاری کند، ناچار می‌شود نقدینگی خود را صرف اجرای تکالیفی کند که منبع مالی متناظر آنها به‌درستی تأمین نشده است.
افزایش هزینه‌های جاری، کاهش توان سرمایه‌گذاری، افت نقدینگی و در نهایت نیاز به تأمین مالی از شبکه بانکی، زنجیره‌ای است که هر حلقه آن حلقه بعدی را پرهزینه‌تر می‌کند. در چنین وضعیتی، حتی اگر صندوق برای جبران کسری به تسهیلات بانکی متوسل شود، مسئله حل نشده است؛ زیرا هزینه بهره نیز به تعهدات قبلی افزوده می‌شود. در واقع، کسری امروز می‌تواند از مسیر استقراض به هزینه‌ای بزرگ‌تر در فردا تبدیل شود. این چرخه، ظرفیت صندوق برای ایجاد بازدهی از محل سرمایه‌گذاری را نیز محدود می‌کند و در نتیجه، منابعی که می‌توانستند در آینده پشتوانه پرداخت مستمری باشند، صرف پوشش تعهدات جاری می‌شوند. یکی از مهم‌ترین مصادیق این روند، سهم سه‌درصدی دولت در حق‌بیمه، تعهدات ناشی از قانون هدفمندی یارانه‌ها و حق‌بیمه برخی گروه‌های اجتماعی است. دولت نه‌تنها در مواردی منابع این تعهدات را در بودجه‌های سنواتی به‌طور کامل پیش‌بینی نکرده، بلکه بدهی‌های انباشته را نیز به‌موقع تسویه نکرده است. از همین مسیر، حجم قابل توجهی از مطالبات صندوق‌ها از دولت شکل گرفته و سازمان تأمین‌اجتماعی بیش از دیگر صندوق‌ها در معرض آثار این بدهی قرار گرفته است.
حمایت؛ بدون قبض پرداخت
حیدری معتقد است دهه ۱۳۸۰ نقطه‌ای بود که سرریزهای حمایتی و مداخلات غیربیمه‌ای در سازمان تأمین‌اجتماعی شدت بیشتری گرفت. برای نمونه، اصل ۲۱ قانون اساسی و همچنین قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی، دولت را مکلف کرده بود برای زنان سرپرست خانوار و خودسرپرست، سازوکار بیمه‌ای مشخصی ایجاد کند. این تکلیف اما در عمل به‌طور کامل اجرا نشد و در مقابل، مجموعه‌ای از قوانین حمایتی، گروه‌هایی را برای استفاده از مزایا و مستمری‌های مربوط به همسر، پدر یا مادر متوفی تحت پوشش صندوق‌ها قرار داد. به این ترتیب، مسئولیتی که ماهیتاً در قلمرو حمایت اجتماعی و وظایف دولت قرار داشت، بخشی از هزینه خود را به صندوق بیمه‌ای منتقل کرد. در دهه مورد اشاره نیز گروه‌های مختلفی به پوشش سازمان تأمین‌اجتماعی افزوده شدند و مقرر شد ۵۰ درصد حق‌بیمه آنان را دولت تقبل کند. اما هنگامی که این سهم نیز به‌موقع پرداخت نشد، تکلیف قانونی، بدون پشتوانه مالی مؤثر، بر عهده سازمان باقی ماند. این روند، در ظاهر ممکن است نشانه گسترش حمایت اجتماعی باشد، اما در عمق خود، مرز میان «بیمه» و «حمایت» را مخدوش می‌کند. بیمه اجتماعی بر مشارکت و محاسبه استوار است؛ حمایت اجتماعی، وظیفه‌ای عمومی است که باید منبع مالی مشخص خود را داشته باشد. هنگامی که این دو حوزه از یکدیگر تفکیک نشوند، صندوق بیمه‌ای به محلی برای پرداخت هزینه‌هایی تبدیل می‌شود که منبع آنها خارج از سازوکار بیمه‌ای قرار دارد.
بازنشستگی؛ هزینه امروز
تأثیر قوانین بدون پشتوانه مالی تنها به بدهی دولت محدود نمی‌شود. کاهش سن یا شرایط بازنشستگی و گسترش پوشش گروه‌هایی که دوره کوتاه‌تری از پرداخت حق‌بیمه دارند، به معنای آن است که صندوق باید زودتر و برای مدت طولانی‌تری تعهدات مستمری را بپردازد. در این میان، مشاغل سخت و زیان‌آور نمونه مهمی است. برخورداری شاغلان این حوزه از مزایای قانونی، حقی است که باید محترم شمرده شود، اما مسئله دیگر آن است که قانون سال ۱۳۸۰ صراحت داشت کارگاه‌های زیان‌آور ظرف دو سال باید اصلاح یا برچیده شوند. حیدری معتقد است نهادهای مسئول در اجرای وظایف نظارتی خود برای رفع شرایط سخت و زیان‌آور موفق عمل نکرده‌اند؛ در نتیجه، هنوز کارگاه‌هایی وجود دارند که شرایط زیان‌آور آنها پابرجاست و هزینه پیامدهای این وضعیت مستقیماً بر سازمان تأمین‌اجتماعی تحمیل می‌شود. وقتی این شرایط اصلاح نمی‌شود، بازنشستگی زودتر اتفاق می‌افتد، دوره دریافت مستمری طولانی‌تر می‌شود و فاصله میان مدت پرداخت حق‌بیمه و مدت دریافت تعهدات افزایش می‌یابد.
در چنین شرایطی، فشار بر منابع صندوق تنها یک مسئله حسابداری نیست؛ به مسئله‌ای ساختاری برای پایداری مالی تبدیل می‌شود. حاصل نهایی این روند، همان ناترازی منابع و مصارف است؛ وضعیتی که در آن درآمدهای وصولی پاسخ‌گوی هزینه‌های پرداختی نیستند.
از سوی دیگر، مطالبات معوق صندوق‌ها از دولت نیز تحت تأثیر تورم، ارزش واقعی خود را از دست می‌دهند. تأخیر در وصول این مطالبات، فقط به معنای عقب‌افتادن یک پرداخت نیست؛ بلکه صندوق را از فرصتی محروم می‌کند که می‌توانست منابع خود را دریافت و از محل سرمایه‌گذاری، بازده ایجاد کند.
راه اصلاح، پیچیده اما روشن است: شفاف‌سازی کامل بدهی‌های دولت، پیش‌بینی ردیف بودجه برای تعهدات جدید، پرداخت به‌موقع منابع و بازگشت تصمیم‌گیری‌ها به منطق محاسبات بیمه‌ای. هر قانون تازه‌ای که برای صندوق تعهد ایجاد می‌کند، باید پیش از تصویب، هزینه بلندمدت خود را روشن کند و منبع تأمین آن نیز همزمان مشخص باشد. قانون، زمانی پشتوانه رفاه عمومی است که هزینه آن نیز در همان قانون دیده شده باشد. در غیر این صورت، ممکن است یک تصمیم که امروز با عنوان حمایت تصویب می‌شود، فردا به صورت بدهی، کسری، کاهش سرمایه‌گذاری و فشار بر بیمه‌شدگان بازگردد. ناترازی صندوق‌های بیمه‌ای در چنین منظری، فقط حاصل ضعف منابع نیست؛ محصول سال‌ها انباشت تعهداتی است که قانون آنها را ایجاد کرده، اما منبع مالی‌شان را به آینده واگذار کرده است.
