پول اضافه برای افزایش یارانه وجود ندارد

تامین ۲۴/«آیا قانون بودجه سال ١٣٩٦ اجازه می‌دهد یارانه نقدی افزایش پیدا کند؟».
پاسخ به‌طور صریح «خیر» است.

«آیا منبع آزاد دیگری برای افزایش یارانه نقدی وجود دارد؟».
پاسخ به‌طور صریح «خیر» است.

«آیا اقدام‌های دولت در تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی قانونی بوده است؟».
پاسخ به‌طور صریح «بله» است.

همین چهار سؤال و جواب کوتاه پاسخ همه وعده‌های انتخاباتی کاندیداهایی است که هوس یارانه‌های نقدی پروپیمان‌تر در دل مردم و سر جوانان می‌اندازند. این چهار پرسش و پاسخ، نه سخن منتقدان کاندیداهاست، نه با هدف انتخاباتی منتشر شده و نه «حرف خالی» است. اینها حاصل تحقیق دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی معاونت پژوهش‌های اقتصادی در مرکز پژوهش‌های مجلس است. آنها در پژوهشی که به‌دنبال می‌آید نشان داده‌اند که موضوع پرداخت یارانه نقدی ماهانه به تقریبا ٩٩ درصد جمعیت کشور، آن هم با حجمی بیش از کل درآمدهای حاصله از افزایش قیمت‌ها که در عمل کل اهداف قانون را تحت‌الشعاع قرار داد، از آسیب‌های جدی مرحله نخست بود که نه‌تنها منابع لازم برای شرکت‌های تولیدکننده انرژی را محدود کرد، بلکه موجب افزایش کسری بودجه دولت شد؛ کسری‌‌ای که دولت را به‌سوی استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی و در نتیجه افزایش تورم سوق داد.

این رویه زیان‌بار نه‌تنها مغایر هدف پرداخت «هدفمند» بود، بلکه در هیچ تجربه اصلاح ساختار اقتصادی در جهان، پرداخت نقدی به تمام جمعیت انجام نشده و نمی‌شود.
قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال ١٣٨٨ با هدف افزایش کارایی در اقتصاد با واقعی‌‌کردن قیمت‌ انرژی و کاهش شدت مصرف حامل‌های انرژی و هدفمندکردن توزیع یارانه پنهان انرژی در اقتصاد مصوب و در سال ١٣٨٩ اجرائی شد. اصل ناصحیح‌بودن علامت‌دهی قیمت انرژی در ایران و پیامدهای آن ضد کارایی و عدالت، از ابتدا مورد پذیرش بیشتر اقتصاددانان کشور بود، اما درباره روش اصلاح آن اختلاف‌نظر وجود داشت. در ماه‌های نخست اجرای قانون، تلاش خوبی برای تحقق این اهداف انجام شد؛ برای نمونه، با افزایش قیمت بنزین، مصرف آن کاهش و قاچاق سوخت از نظر اقتصادی کم‌صرفه شد و کاهش پیدا کرد و قرار بود بسته‌های اجرائی در بخش‌های اقتصادی مانند کشاورزی، صنعت و... آثار این سیاست را مدیریت کنند.

یادآوری این نکته ضروری است که افزایش بهای انرژی در هر اقتصاد، معادل یک شوک منفی به طرف عرضه است که تولید را کاهش و قیمت‌ها را افزایش می‌دهد. با شدیدشدن تحریم‌های اقتصادی، شوک دیگری به طرف عرضه اقتصاد ایران وارد شد که باعث بزرگ‌ترشدن نتایج شوک افزایش قیمت انرژی و تشدید رکود تورمی در آن مقطع شد. به‌طور خلاصه می‌توان گفت اجرای مرحله اول قانون هدفمندکردن یارانه‌ها با شیوه‌ای که دولت وقت اتخاذ کرد آثار زیر را به‌دنبال داشت:

یک: اثر مستقیم بر افزایش هزینه بنگاه‌ها و از طریق آن افزایش شاخص تورم تولیدکننده و مصرف‌کننده.
دو: اثر نامطلوب تورم بر توزیع درآمد و خنثی‌شدن اثر اولیه آن بر بهبود توزیع درآمد.
سه: افزایش کسری بودجه عمومی به سبب عدم تکافوی منابع هدفمندی برای پرداخت یارانه نقدی.
چهار: کاهش تولید و افزایش رکود.
پنج: افزایش تقاضای ارز.
بخشی از این آسیب‌ها به‌دلیل تحریم‌های اقتصادی و شوک ارزی ناشی از آن تشدید شد.
‌

بودجه ٩٦ فرصتی برای افزایش یارانه‌ها ندارد
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره منابع و مصارف هدفمندی پاسخ به چهار پرسشی که ابتدای همین نوشتار طرح شد، ضروری است؛ این تحقیق پاسخ‌های جامع به پرسش‌های مذکور داده است. براین اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها در پاسخ به این پرسش که «آیا قانون بودجه سال ١٣٩٦ اجازه می‌دهد یارانه نقدی افزایش یابد؟»، توضیح می‌دهد: پاسخ به‌شکل صریح «خیر» است. براساس تبصره «١٤» قانون بودجه سال ١٣٩٦، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها مجاز است فقط ٥/٣٣هزار‌ میلیارد تومان از منابع خود را صرف پرداخت نقدی به خانوارها کند. به‌عبارت دیگر، اگر قرار باشد در سال ١٣٩٦ ماهانه٥/٤٥هزار تومان پرداخت شود، فقط می‌توان به ٦١‌ میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت کرد؛ درحالی که در اسفندماه ١٣٩٥ به بیش از ٧٥‌ میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت شده است. به‌عبارت دیگر، اجرای قانون بودجه سال ١٣٩٦، بدون هیچ‌گونه افزایش یارانه، نیازمند حذف ١٤‌ میلیون نفر از دریافت‌کنندگان یارانه نقدی از ابتدای سال ١٣٩٦ است. در ضمن، اگر دولت بخواهد در سال ١٣٩٦ همچنان به ٧٥‌ میلیون نفر یارانه پرداخت کند و زادوولد جدیدی هم رخ ندهد، در کل سال نیازمند حدود ٤١‌ هزار‌ میلیارد تومان است. به‌عبارت دیگر، فقط برای پرداخت یارانه نقدی در سال ١٣٩٦ درحال حاضر هفت‌ هزارو ٥٠٠‌ میلیارد تومان کسری وجود دارد.

‌منابع بیشتری برای پرداخت وجود ندارد
این تحقیق همچنان در پاسخ به این پرسش که «آیا منبع آزاد دیگری برای افزایش یارانه نقدی وجود دارد؟»، پاسخ به‌طور صریح «خیر» می‌دهد. ممکن است گفته شود همه منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در محاسبات منظور نشده و در نتیجه منابع دیگری برای افزایش یارانه‌ها وجود دارد. در این مورد می‌توان گفت که همه منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی به مصارف مشخصی اختصاص یافته و هرگونه ایجاد مصرف جدید، ‌مستلزم کاهش سهم آن مصارف است. به‌عبارت دیگر، منابع حاصل از فروش حامل‌ها براساس قانون، به شهرداری‌ها و دولت (بابت سهم آنها از مالیات بر ارزش‌افزوده)، شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی (بابت هزینه‌های تولید و توزیع انرژی)، مصوبات مجلس و در نهایت سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها (بابت پرداخت یارانه نقدی) اختصاص پیدا می‌کند.

‌دولت و اقدام‌های قانونی تخصیص منابع
پرسش دیگر این است که «آیا اقدام‌های دولت در تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی قانونی بوده است؟»؛ مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: بله؛ پاسخ به‌طور صریح «بله» است. لازم به توضیح است که مصوبات متعدد مجلس از طریق اختصاص منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی به امور مختلف ازجمله پنج درصد از فروش فراورده‌های نفتی بابت نوسازی خطوط لوله (بند «د» تبصره «١» قانون بودجه ١٣٩٦)، قیر رایگان برای مدارس و راه‌های روستایی (بند «هـ» تبصره «١» قانون بودجه ١٣٩٦)، ١٠ درصد از فروش گاز طبیعی (به ‌استثنای خوراک پتروشیمی) بابت گازرسانی به روستاها و استانداردسازی سامانه سرمایشی و گرمایشی مدارس (ماده (٦٥) قانون الحاق (٢) )، ١٠ درصد از منابع حاصل از افزایش قیمت‌های انرژی بابت کاهش سهم هزینه‌های مستقیم سلامت مردم (ماده (٤٦) قانون الحاق (٢) )، ۲۰ درصد از فروش گازوئیل (به ‌استثنای مصارف بخش کشاورزی) بابت بهسازی ناوگان حمل‌ونقل ریلی برون‌شهری و نگهداری راه‌های کشور (ماده (٧٠) قانون الحاق (٢)) و همچنین تکالیف مربوط به بهینه‌سازی مصرف انرژی (ماده (١٢) قانون رفع موانع تولید) سبب کاهش سهم سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از کل منابع حاصله شده است. نکته ‌درخورتوجه این است که هرگونه تصمیمی درباره نفت خام و گاز طبیعی مصرف‌شده در کشور بر منابع در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها تأثیر می‌گذارد. در سال ١٣٩٦، دولت موظف است تقریبا بیش از ١٩ هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از فروش داخلی نفت خام و گاز طبیعی را به اموری مندرج در جدول زیر اختصاص دهد که در صورت نداشتن الزام قانون، می‌توانست به منابع سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اضافه شود.

‌پرداخت‌های ناموفق نقدی کلی
پرسش آخر این پژوهش، این است که «آیا پرداخت یارانه نقدی به همه خانوارها روش موفقی بوده است؟»؛ پاسخ هم این است: پاسخ به‌طور صریح «خیر» است. براساس این گزارش با توزیع یارانه نقدی، درآمد سرانه دهک‌های کم‌درآمد به‌ویژه در روستاها و مناطق محروم به نحو معناداری افزایش یافت و به‌این‌ترتیب در سال نخست، شاخص‌های توزیع درآمد بهبود یافت؛ اما طبق بررسی‌های انجام‌شده قبل و پس از هدفمند‌کردن یارانه‌ها، هم اثر پرداخت یارانه نقدی به خانوارها بر توزیع درآمد و هم تعداد خانوارهای نفع‌برنده و زیان‌دیده از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به‌شدت به نرخ تورم بستگی دارد. براساس این بررسی‌ها و تعداد افرادی که دچار زیان رفاهی شده‌اند، بیشتر است از تعداد کسانی که زیان رفاهی آنها با پرداخت یارانه نقدی جبران شده است. با در‌نظر‌گرفتن آمارهای جمعیتی سال ١٣٨٥، نتیجه آن است که حدود ٣٥ درصد جمعیت کشور از اجرای این قانون منتفع و ٦٥ درصد بقیه از اجرای آن متضرر شده‌اند. همچنین، در سال‌های بعد با افزایش تورم، بهبود در شاخص‌های توزیع درآمد در کشور در معرض آسیب قرار گرفت و به وضعیت قبل برگشت.

‌طرحی با تبعات سنگین اقتصادی و اجتماعی
پس از گذشت حدود شش سال از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، می‌توان گفت نه‌تنها اهداف عمده مدنظر آن قانون محقق نشده؛ بلکه اجرای آن تبعات سنگین اجتماعی و اقتصادی برای کشور به ‌همراه داشته است.
انتظار می‌رفت دولت که در اجرای قانون مذکور با چالش‌های فراوانی روبه‌رو بوده است، به‌ منظور توقف چرخه معیوب اجرای هدفمندکردن یارانه‌ها، نسبت به اصلاح قانون اقدام کند. به‌علاوه اتمام دوره قانونی اجرای قانون هدفمندی هم‌زمان با اتمام برنامه پنجم، تأکید سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه بر تحقق کامل هدفمندسازی یارانه‌ها و نیز تکلیف دولت بر استفاده از ظرفیت اجرای هدفمند‌سازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقای شاخص‌‌های عدالت اجتماعی، ضرورت پرداختن به موضوع هدفمند‌کردن یارانه‌ها را در قالب قانونی جامع آشکارتر ساخته است.
یکی از دلایل نداشتن توفیق در دستیابی به اهداف قانون هدفمندکردن یارانه‌ها را می‌توان به انحراف عملکرد از قانون مصوب نسبت داد؛ اما دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف و بروز چالش‌های کنونی، وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون بوده است. برخی اشکالات قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مواردی است که در پی می‌آید: «فقدان مبانی مشخص درباره قیمت‌گذاری حامل‌‌های انرژی»؛ «بی‌توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی در حوزه انرژی کشور»؛ «شفاف‌نبودن قیمت‌گذاری حامل‌‌های انرژی در ایران»؛ «تمرکز اصلی بر ابزار قیمتی و غفلت از ابزارهای غیرقیمتی»؛ «شفاف‌نبودن منابع حاصل از اجرای قانون» و «توزیع منابع حاصل از اجرای هدفمندی یارانه‌ها در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی».

همچنین با اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها قیمت متوسط حامل‌های انرژی در سال ١٣٩٥ نسبت به سال ١٣٨٩ بیش از هفت برابر شده است؛ اما به‌سبب نبود راهبردی روشن برای استفاده از منابع حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی در داخل کشور، تحول مورد انتظار در مصرف انرژی (با کاهش شدت انرژی) و در بخش عرضه انرژی (با افزایش بهره‌وری) انجام نشده است.
به‌نظر می‌رسد قانون فعلی هدفمندی یارانه‌ها از ظرفیت لازم برای تحقق اهداف اولیه آن یعنی ساماندهی بازار انرژی کشور برخوردار نبوده و برای نیل به این هدف مهم و اساسی در توسعه اقتصادی کشور، این قانون باید مورد اصلاح و بازنگری جدی قرار گیرد تا نگاه به انرژی در کشور براساس سند ملی مدیریت بازار انرژی کشور شکل گیرد. هرگونه افزایش یارانه‌های نقدی به‌نوعی موجب ایجاد مانع در انجام اصلاحات ساختاری و ضروری در حوزه‌های تولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی در ایران خواهد شد؛ حوزه‌هایی که به‌شدت نیازمند تحول است.