سیاست‌های رفاهی مهم است، نه فقیرشناسی!

تامین ۲۴/ منصفانه یا غیرمنصفانه، قانون هدفمندی یارانه‌ها‌ یکی از بحث‌برانگیزترین قوانین اجرایی است که سال‌ها و بلکه دهه‌ها اقتصاد و زیست اجتماعی و اقتصادی ایرانیان درگیر آثار و تبعات آن است. دولت دهم با رونمایی از این طرح می‌خواست یارانه‌‌های پرداختی برای حامل‌های انرژی را با این قانون مدیریت کند و در عوض عواید حاصل را صرف بهبود شاخص‌های تولید و اشتغال کند. هرچه بود، آن رویا نه‌تنها محقق نشد بلکه شکلی صدقه‌ای به خود گرفت و عموم مردم باید از عواید 43 هزار تومانی آن بهره‌مند می‌شدند. حالا و پس از گذشت هفت سال از هدفمندی یارانه‌ها، بیش از هر چیز به گره‌ای کور تبدیل شده که 270 هزار میلیارد تومان را به جیب مردم ریخته و از آن‌سو هم بار آن بر دوش دولت سنگینی می‌کند. محمود مسکوب، عضو هیئت‌علمی دانشگاه ایراسموس روتردام هلند، معتقد است یارانه‌های نقدی بیشتر ابزاری برای سیاست‌گذاری اجتماعی است تا تعدیل ساختاری در اقتصاد و مسئله ایران را در آن می‌داند که از ابتدا فقرمحور بودن یارانه‌ها را فراموش کرده است. وی با اشاره به برخی هزینه‌ فرصت‌های ازدست‌رفته در این قانون، به اعتبار برخی تجربه‌های جهانی، فرصت چهارساله دولت دوازدهم را بهترین موعدی می‌داند تا با برنامه‌ای مدونظ و در نظر گرفتن برخی ملاحظات و پیش‌نیازها، یارانه‌های نقدی را به مدار اصلی کارکردی خود که همان رفع فقر و محرومیت است، برگرداند.

پرداخت یارانه‌های نقدی سال‌هاست در ایران به یکی از مسائل چالشی تبدیل شده است. شما چه جایگاهی برای این ابزار در فرآیند سیاست‌گذاری قائل هستید؟ به‌طور مشخص‌تر، یارانه‌ها را ابزاری توزیعی برای سیاست‌گذاری اجتماعی و حمایت از مردم برای دست‌یابی به رفاه می‌دانید یا دولت‌ها معمولا اهداف دیگری از اجرای آن در سر پرورانده‌اند؟

در چند سال اخیر جهت سیاست‌های اجتماعی عوض شده و کشورها به‌دلیل مسائل و بحران‌های مالی از سیاست‌های همگانی به برنامه‌های هدفمند با استفاده از منابع مشخص مالیاتی و عمومی رفته‌اند. در ایران پرداخت یارانه‌های نقدی اساسا ربطی به مسائل سیاست اجتماعی شناخته‌شده و مرسوم در رابطه با افزایش رفاه، کاهش فقر و... ندارد و نیت اصلی طراحان آن از این قرار بود که تعادل اقتصادی و کاهش یارانه‌های انرژی را به اقتصاد برگردانند. این نوع نگرش تا دو، سه سال پیش هم پابرجا بود اما در سال‌های اخیر به یارانه‌های نقدی از زاویه‌ای دیگر توجه شده و هدف این است که از این ابزار برای ریشه‌کن کردن و یا به حداقل رساندن فقر استفاده شود. در حقیقت پرداخت نقدی یارانه‌ها از ابتدا کمترین ارتباطی با برنامه‌ها و سیاست‌های بلندمدت کشور نداشت. به طریق اولی، فقر هم در درجه دوم اهمیت قرار می‌گیرد. اگر قانون هدفمندی یارانه‌ها را بخوانید، پرداخت نقدی یارانه در بند هفتم آن آمده و نشان می‌دهد طراحان و مجریان این قانون چندان به اهمیت کاهش فقر از طریق یارانه‌ها آگاه نبودند. هدف این بود که جایگزینی برای افزایش هزینه‌های انرژی پیدا کنند. کسی مشکلی با تغییرات ساختاری در قیمت‌ها ندارد. منظور حیف و میل منابع مالی کشور است که به‌دلیل ارزان بودن حامل‌های انرژی، سالیانه ملیاردها دلار از سرمایه کشور به‌صورت قاچاق از کشور خارج شود. 

یعنی شما معتقدید نحوه اجرای هدفمندی یارانه‌ها و عواقب آن در ایران مسئله‌ساز شده است؟

موضوع مهم این است که مسئله یارانه‌ها در ایران، فقرمحور نیست. در تمام کشورهایی که یارانه‌های نقدی پرداخت شده، هدف اصلی، کاهش فقر و افزایش سرمایه‌های اجتماعی و انسانی در حوزه‌های بهداشت و سلامت، آموزش، مسکن و... بوده است. سیاست‌های اعطای یارانه‌ها از حوزه‌های سیاست‌ اجتماعی و مبارزه با فقر شروع شده و دستاوردهایی هم داشته است. به‌طور مثال در کشور مکزیک یارانه‌های نقدی ابتدا به زنان در خانوارهای کم‌درآمد اعطا شد و دلیل این مسئله هم آن بود که دختران خانوارهای کم‌درآمد کمتر از پسران این خانوارها به مدرسه می‌رفتند. شروط دولت برای برخورداری از یارانه‌ها این بود که اولا دختران زودتر از پسران برای ثبت‌نام مراجعه کنند. دومین شرط هم این بود که در طول دوره یارانه‌‌گیری، دختران مدرسه خود را ترک نکنند و اگر هم در سنین پایین‌تر از مدرسه به سر می‌برند، یارانه صرف خدمات بهداشت و سلامت آن‌ها شود. یعنی دولت هم مدرسه تاسیس کرده و هم از دانش‌آموزان ثبت‌نام به‌عمل می‌آورد، زیرساخت‌ها و امکانات بهداشتی را به‌طور رایگان فراهم کرده و در کنار این موارد یارانه هم توزیع می‌کند. در چنین حالتی طبیعتا یارانه‌های نقدی کارکردهای خود را در زندگی افراد ایفا می‌کند. یعنی این‌طور نبود که یارانه‌ها برای خرید در بازار در میان جامعه هدف توزیع شود؛ بلکه هدف رفاه و سلامتی فرزندان دختر خانواده‌های کم‌درآمد با تدابیر خاص است. به بیان دیگر دستاوردها به پارامترهای مختلفی مانند اهداف، تعداد و گروه‌های هدف بستگی دارد. ضمن اینکه تورم پایین، شرایط مساعد کسب‌و‌کار و تعادل و ثبات اقتصادی هم مهم است. اگر این شاخص‌ها وجود داشته باشد، مسلما پرداخت یارانه‌های نقدی به یاری جامعه هدف خواهد آمد.

شما به برخی اصول و پیش‌نیازها و لزوم توجه به آن‌ها در سیاست‌های اعطای یارانه اشاره می‌کنید. اما در ایران با هدفمندی یارانه‌ها پول را مستقیم در اختیار مردم گذاشتند تا خودشان بروند هرچه خواستند بخرند یا به‌راحتی مبلغ آن را کم و زیاد می‌کنند. 

اساس یارانه نقدی مبتنی بر کارکرد بازار است. یارانه نقدی سیاستی است که اصل را بر این می‌گذارد که بازاری وجود دارد و مردم با پولی که در اختیارشان گذاشته می‌شود، مسکن، خدمات بهداشت، آموزش و... را خریداری می‌کنند. یارانه نقدی در مفهوم درست آن برای یارانه‌بگیران منافعی دارد و در حقیقت دست آن‌ها را باز می‌گذارد. یعنی اجناس و کالاها در بازار به قیمت مناسب وجود دارد و می‌توان آن‌ها را خرید. متناسب بودن، در دسترس بودن و ثابت بودن قیمت کالاها به‌ازای زمان و نسبت به یکدیگر از اصول و پیش‌نیازهایی است که باید در زمان اعطای یارانه‌ها به آن‌ها توجه شود. بنابراین به این سادگی نیست که پول را در اختیار مردم گذاشت تا خودشان بروند خرید کنند. این قبیل کارها نه‌تنها غیرکارشناسی بلکه حتی عوام‌فریبانه است که هیچ پایه و اساس علمی ندارد. در واقع کمیت، کیفیت و کارآیی یارانه‌ها به شرایط اقتصاد و بازار بستگی دارد. نکته مهم دیگر کوتاه یا بلندمدت بودن سیاست‌ها پرداخت یارانه‌هاست. در تمام کشورهایی که این برنامه‌ها اجرا شده، توزیع منابع به دوره زمانی مشخصی محدود است. یعنی دولت با موافقت نهاد قانون‌گذار از محل منابع عمومی، بودجه‌ای سه یا چهار ساله را در نظر می‌گیرد و بیش از آن الزامی ندارد. 

یعنی این‌گونه نیست که حمایت‌ها همیشه برقرار باشد و افراد آینده خود را تضمین‌شده بدانند؟

در سیستم‌های رفاهی، یارانه نقش کمکی در حوزه‌های بهداشتی، آموزشی برای جامعه هدف دارد؛ نه‌اینکه به وظیفه همیشگی دولت تبدیل شود. مثلا در کشور افریقای‌جنوبی یارانه‌های نقدی به زنان بالاتر از 65 سالگی مناطق روستایی پرداخت می‌شد. اساسا کمک‌ها در چارچوب سیاست‌های اجتماعی و رفاهی، اهداف خاصی را دنبال می‌کند و می‌خواهد وضعیت رفاهی افراد را ارتقا دهد و از سویی هم پایه‌های مشخص بودجه‌ای دارد. سیاست‌های پرداخت یارانه‌ در تمام کشورهایی که به‌اجرا گذاشته شده و موفق بوده، همگی در چارچوب بودجه دولتی انجام شده که بار آن به‌طور معمول بین یک یا دو درصد بودجه بوده است که رقمی قابل اغماض است. حتی در ایران نیز قانون هدفمندی یارانه‌ها قائل به دوره‌ای محدود و پنج‌‌ساله است. باید توجه کنیم که یارانه هرگز قرار نبوده و نیست که جایگزین دستمزدها شود بلکه از اول قرار بود برای تسهیل امور و ارتقای رفاه مردم هزینه شود. در چند سال اول این اتفاق رخ نداد؛ آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی که هدف اولیه هدفمندی یارانه‌ها بود، بحثی در کلاس جهانی بود که ایران هم برای اجرای آن پیشقدم شد و در این راه از کمک‌های بانک‌ جهانی و دیگر سازمان‌های پولی و مالی استفاده کرد. به گمان من این طرح قابل دفاع است. هدف این بود که در کنار کاهش قیمت حامل‌های انرژی و قطع اعطای یارانه‌ها به تولید‌کنندگان و مصرف‌کنندگان، معادل آن به‌صورت نقدی برای تقویت بودجه خانوار میان آن‌ها توزیع شود. دقت کنید که مطابق برنامه‌ریزی‌ها قرار بود تنها 50 درصد منابع به مردم به‌صورت نقدی پرداخت شود و از 50 درصد باقی‌مانده، 30 درصد به دولت و 20 درصد نیز صرف کمک به صنایع شود. ‌

اما این اتفاق نیفتاد و تمام منابع مالی آن به صورت اعانه توزیع شد.

درست است؛ قانون هدفمندی یارانه‌ها مقرر کرد تامین منابع مالی از محل منابع حاصل از افزایش حامل‌های انرژی تامین شود. با وجود صراحت‌های قانونی، دولت منابع را به حساب همه اقشار واریز کرد و خود به کسری برخورد. قانون شرط و شروطی گذاشته بود که طبقات ضعیف‌تر یارانه بگیرند اما برنامه‌ مدونی برای این امر تدوین نشده بود. در آن سال‌ها پایه‌های آماری در کشور ضعیف بود و به همین دلیل نمی‌توانستیم گروه‌های هدف را تعریف و شناسایی کنیم. نتیجه این شد که پول کمی وارد تولید شد و از آن سو هم دولت به ناچار برای پرداخت یارانه‌های نقدی از بانک مرکزی استقراض کرد. اگرچه در سال اول اجرای یارانه‌ها همه چیز خوب پیش رفت، از سال دوم به بعد اقتصاد در سیر تورمی قرار گرفت، بیکاری و رکود هم اوج گرفت و با بی‌ثبات شدن اقتصاد، سیاست اعطای یارانه‌ها زیر سوال رفت. در حقیقت یکی از هزینه‌های فرصت ازدست‌رفته در ایران این است که حمایت‌های اجتماعی در مدت اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها پیشرفتی نداشته و از طرفی نیز در صنعت و بخش‌های اشتغالزا به اندازه کافی سرمایه‌گذاری نشده است.

الان شرایط عوض شده و به تعبیر شما سیاست‌های یارانه‌‌ای زیر سوال رفته است. دولت یازدهم در چهار سال گذشته کوشید توزیع یارانه‌های نقدی را بدون ضربه زدن به معیشت آن‌ها تا حدی هدفمند کند. جهتگیری‌ نسبت به مسئله یارانه‌ها در شرایط کنونی چه تفاوت‌هایی با گذشته دارد؟

باز هم تاکید می‌کنم هدف اصلی از توزیع یارانه‌ها در ایران، کاهش فقر نبوده است. اتفاقی که در چند سال گذشته رخ داد، این بود که یارانه‌ها از فاز تعدیل اقتصادی بیرون آمد و به موضوعی مرتبط با معیشت و رفاه مردم تبدیل شد. به‌عبارتی در دولت یازدهم یک‌سری کارها انجام شد. بودجه دولت کفاف هزینه‌ها را نداد و از طرفی نیز دولت تلاشش بر این بود تا تورم را کنترل کند. تحولات زیادی صورت گرفته اما هنوز تا دستیابی به اهداف اصلی طرح فاصله داریم. برای نمونه جمعیت یارانه‌بگیران از 95 درصد به حدود 75 درصد رسیده است. با این حال هنوز هم در مقایسه با کشورهایی مانند اکوادور، برزیل و مکزیک که به ترتیب 40، 30 و 20 درصد مردم آن‌ها یارانه می‌گیرند، تعداد یارانه‌بگیران در کشور ما زیاد است. در کنار آن بار مالی یارانه‌ها هم از 10 درصد تولید ناخالص ملی در سال 2010 هم‌اینک به 1 درصد رسیده است. از آن سو قدرت خرید یارانه‌های نقدی نیز بسیار کاهش یافته است. در 2010 به قیمت آن سال، 90 درصد ایرانیان یارانه نقدی حدودا 40 دلار دریافت می‌کردند اما امروز ارزش آن به حدود 12 دلار کاهش یافته است. ضمن اینکه در سال‌های اخیر نظام پایش و ثبت اطلاعات پیشرفت چشمگیری داشته که امتیازی بزرگ است. نکته مهم دیگر فهم جایگاه و نقش کمکی یارانه به افراد است. نسبت یارانه‌های نقدی به درآمد متوسط خانوار در ایران بسیار پایین است. در سال 2017 قدرت خرید یارانه‌ها تقریبا نصف قدرت خرید در سال 2010 است و یارانه‌های دریافتی یک خانواده 4 نفره حدود 14 درصد درآمد حداقل دستمزد است. بنابراین می‌توان گفت با توجه به سطح قیمت‌ها و حداقل درآمد، یارانه‌های نقدی 20 تا 30 درصد سطح درآمد خانوار را در مناطق محروم بالاتر می‌برد. این مسئله از نظر سیاسی مهم است. یعنی درست است که یارانه‌ها از فاز تعدیل ساختاری خارج شده اما هنوز هم دارای اهمیت زیادی به‌خصوص برای طبقات پایین‌دست است و به همین دلیل الان بهترین زمان برای متمرکز شدن بر فاز رفاهی است.

شما اشاره کردید که یارانه‌های نقدی موضوعی کوتاه‌مدت است و بار مالی آن هم برای دولت حدود یک‌درصد درآمد ملی است. دولت چطور قادر است در اعطای یارانه‌ها تغییر رویکرد دهد و از آن سو هم کسری منابع خود را مدیریت کند؟

در آسیب‌شناسی نظام توزیع یارانه نقدی در ایران، نبود برنامه و برآورد دقیق از فصول مختلف قانون هدفمندی و اهداف سیاست‌گذاران از اجرای آن نیز مسئله مهمی است. در تمام کشورهایی که یارانه‌های نقدی با هدف سیاست رفاهی ایجاد کردند، از ابتدا ابزارهای کنترل و رصد به دقیق‌ترین شکل ممکن انجام شده است.  به‌هرحال فلسفه وجودی یارانه‌های نقدی الان عوض شده و دیگر هدف تنظیم و تعادل حامل‌های انرژی نیست بلکه یارانه‌های نقدی وارد حوزه حمایت‌های اجتماعی شده است. به همین علت باید یارانه‌ها را در نقش اجتماعی خودشان بررسی کرد تا نقش تعادل اقتصادی و قیمتی که هدف اولیه و اصلی بوده است. برای خارج شدن از این فاز باید اشتغال و رفاه در کشور جدی‌تر گرفته شود، روند کنترل هزینه‌های بهداشت و درمان حفظ شود، هزینه‌های سرسام‌آور مسکن کنترل شود و حمایت‌های اجتماعی نیز بالاتر رود. به‌ بیان دیگر، سیاست‌ کلی را از ثبات اقتصادی به طرف سیاست‌های اجتماعی ببرد و در مواردی مانند اشتغال و بهبود کسب‌وکار سرمایه‌گذاری بیشتری انجام دهد تا مولفه‌های رفاهی یارانه‌ها در زمینه‌های مختلف بهبود یابد. مهم‌ترین اصل این است که درآمد خانوار، ثابت نگه داشته شود. این امر از طریق کمک به بهداشت، آموزش و پرورش و مسکن به‌علاوه یارانه نقدی انجام می‌شود. دولت در چهار سال هم می‌تواند بار مالی یارانه‌ها را تحمل کند و هم به فکر جایگزینی برای آن باشد. در مرتبه بعد دولت این فرصت را دارد که حمایت‌های اجتماعی واقعی را برای طبقات پایین‌تر گسترش دهد. اگر هدف رفاه اجتماعی است، نباید زیاد نگران درد یک درصد از تولید ناخالص باشیم؛ بلکه ضرورت دارد بر طبقات پایین‌تر متمرکز شد و فقر آن‌ها را ریشه‌کن کرد. ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌نه‌اینکه دوباره بیاییم و «صنعت فقیرشناسی» راه بیاندازیم. هیچ جای دنیا با فقیرشناسی، سیستم خیریه‌ای و صدقه‌ای فقر را از بین نبرده‌اند؛ چراکه فقر مسئله‌ای پویاست و با آسیب‌پذیری ارتباط دارد و برای مقابله با آن باید به آسیب‌پذیرها از طریق توسعه پایه‌های رفاهی رسیدگی کرد. 

منبع: هفته نامه آتیه