یادداشتی از دکتر احمد میدری

توسعه نیازمند افزایش ظرفیت‌های حکومتی است

سخنانم را با تمثیلی از زنده‌یاد، دکتر حسین عظیمی (اقتصاددان نام‌آور فقید) شروع می‌کنم؛ ایشان در کتاب مجموع مقالاتی که تحت عنوان «سیاست‌، برنامه‌ریزی و توسعه» منتشر شد، وضعیت نظام اجرایی کشور را به ارابه‌ای تشبیه می‌کند که در سربالایی می‌رود و از سنگینی بار، دو اسب ارابه به یکدیگر حمله می‌کنند؛

دکتر احمد میدری

معاون رفاه اجتماعی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی

تامین 24 / سخنانم را با تمثیلی از زنده‌یاد، دکتر حسین عظیمی (اقتصاددان نام‌آور فقید) شروع می‌کنم؛ ایشان در کتاب مجموع مقالاتی که تحت عنوان «سیاست‌، برنامه‌ریزی و توسعه» منتشر شد، وضعیت نظام اجرایی کشور را به ارابه‌ای تشبیه می‌کند که در سربالایی می‌رود و از سنگینی بار، دو اسب ارابه به یکدیگر حمله می‌کنند؛ امروزه نیز بسیاری از اقتصاددانان بدون توجه به اسب و ارابه، توصیه‌ها و بارهایی را تحمیل می‌کنند که هر لحظه خطر واژگون شدن بار و ارابه وجود دارد. منظور از این ارابه همان سیاست‌ نظام اجرایی و اداری است که استاد به آن تصریح کرده و در باقی نوشته‌های ایشان نیز این مطلب مشاهده می‌شود.

 

برای مثال، استدلال ایشان درباره توسعه نیافتگی و اینکه چرا نمی‌توانیم با انباشت بیشتر پس‌انداز و افزایش سرمایه‌گذاری به رشد بیشتر اقتصادی دست یابیم، بر این پایه بود که ما با محدودیت‌های بیشتری در زمینه ظرفیت‌های اجرایی روبرو هستیم و در این صورت وقتی میزان پس‌انداز داخلی و خارجی افزایش یابد، نتیجه‌ای جز تورم نخواهد داشت؛ بنابراین باید با کمترین عامل توسعه و محدودیت‌هایی که با آن روبرو هستیم، میزان پس‌انداز را وارد اقتصاد کنیم و خطای دهه پنجاه را مرتکب نشویم.

 

برای درک بهتر موضوع، لازم است بدانیم نقش سیستم اجرایی چیست و چرا باید به آن توجه کنیم و در این بحث خاص بتوانیم وجوهی از اقتصاد نهادگرایی را روشن کنیم؛ اخیرا در ادبیات توسعه، بحثی با عنوان توانمندسازی حکومت مطرح و تاکید شده است که عدم پیش‌برد سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بر اساس خلاء چنین بحثی رخ می‌دهد و اگر کسی نگران توسعه است، باید درباره ظرفیت‌های اجرایی و توانمندشدن دولت تامل کند تا دریابد چگونه می‌توان ظرفیت‌های دولت را افزایش داد.

 

چنین اندیشه‌ای بعد از جنگ جهانی دوم توسط آلبرت هیرشمن مطرح شد؛ بعد از این جنگ، در بحث توسعه، نظر کارشناسان مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و نیز بانک جهانی و نهادهای بین‌المللی را مورد توجه قرار دادند؛ اقتصاددان‌ها معتقد بودند برای دست‌یابی به توسعه، لازم است توسعه اقتصادی دنبال شود؛ جامعه شناسان بر توسعه اجتماعی تاکید داشتند و کارشناسان سیاسی تقدم توسعه سیاسی را مطرح می‌کردند.  

 

برخی از اقتصاددان‌ها درباره توسعه، بحثی را با عنوان «فشار بزرگ» مطرح کرده و معتقد بودند برای دست‌یابی به توسعه باید مانند هواپیمایی که هنگام پرواز سرعت آن فزونی می‌گیرد تا بتواند «تیک‌آف» کند، سرعت سرمایه‌گذاری نیز باید افزایش یابد. از این‌رو به زعم این اقتصاد‌دان‌ها باید وام‌های خارجی، پس‌انداز داخلی، مالیات و غیره تبدیل به کارخانه و تاسیس بخش‌های مدرن شود تا توسعه اتفاق بیفتد.

 

اما هیرشمن در مقابل این اندیشه ایستاد و مخالفت کرد؛ او معتقد بود، محدودیت‌هایی به نام ظرفیت‌های سازمانی وجود دارد که بر اساس کیفیت دولت، نظام اجرایی و بخش خصوصی تعریف می‌شود؛ می‌توان در مدت کوتاهی کارخانه، تجهیزات صنعتی، متخصص و غیره را وارد کرد -اقدامی که بسیاری از دولت‌ها انجام می‌دهند- اما توسعه سازمان‌‌ها به این سادگی امکان‌پذیر نمی‌شود. حتی نمی‌توان با به کارگماری صدها متخصص و افزایش دانش مدیریت سازمان‌ها درحالی که از محدودیت ظرفیت برخوردارند، به توسعه دست یابیم.

 

زیرا بر اساس هر اندیشه اقتصادی، حداقل وظیفه دولت، حاکمیت قانون است و بخش عمده حاکمیت قانون در قوه قضائیه وجود دارد؛ اما پلیس راهنمایی هم باید حاکمیت قانون را برقرار کند و ممیز مالیاتی نیز وظیفه دارد حاکمیت قانون را اجرا کند.

 

درواقع وظیفه دولت و حکومت این است که بتواند منافع متعارض را سامان‌دهی و هماهنگ کند و این اقدام نیازمند برخورداری از ظرفیت‌های سازمانی است که در طول زمان شکل می‌گیرد و به هیچ‌وجه امری وارداتی نبوده و از سنخ مهارت است. مهارت نیز در طول زمان شکل می‌گیرد. از همین‌روی هیرشمن معتقد بود که توسعه یک سفر اکتشافی دور و دراز است که نمی‌توان آن را کوتاه کرد؛ باید کشف و آرام به سمت آن حرکت کرد.

 

این تفکر و ادبیات هیرشمن، هرچند از سوی گروهی از اقتصاددان دنبال می‌شد، اما سیاست‌مداران و اقتصاددانی وجود داشتند که چارچوب فکری آن‌ها متفاوت بود و به محض اینکه منابع اقتصادی و انباشت سرمایه فراهم می‌شد، به سمت رشد سریع‌تر حرکت می‌کردند.

 

در دانشگاه‌های مختلف اخیرا این نگاه که توسعه کشورها نیازمند افزایش ظرفیت‌های حکومت است، مورد توجه قرار گرفته است و در دانشگاه هاروارد، دوره‌ای با عنوان اینکه چگونه می‌توان ظرفیت‌های حکومت را ارتقا داد، برگزار می‌شود؛ بر اساس این تعالیم، توسعه دارای چهار زیربنای اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و اجرایی است و بر این اساس، شاخص ظرفیت اجرایی کشورهای گوناگون ارزیابی شده است که نشان می‌دهد ظرفیت اجرایی عمده کشورها در دو دهه گذشته کاهش یافته است.

 

یکی از اقدام‌های جالب این ارزیابی، پست کردن تعداد 100 پاکت نامه به کشورها بود تا ظرفیت اجرا در این کشورها به طور ملموس نمایان شود؛ بر اساس قوانین بین‌المللی اگر نامه خارجی به کشوری ارسال شود، در صورت اشتباه بودن آدرس باید ظرف بیست روز به کشور مبدا بازگردد؛ در این طرح، نامه مذکور از 40 کشور برگشت داده نشد و این شاخص ملموسی بود که نشان می‌داد شرکت یا اداره پست این کشورها، چنین ضوابطی را رعایت نکرده‌اند. همچنین در این کشورها میزان فساد و بی‌ثباتی مقررات اندازه‌گیری شد تا شاخص قدرت اجرایی آن‌ها معلوم شود.

 

در بحث توسعه و دولت‌ها دو نقش عمده قابل تبیین است؛ یکی نقش‌ ایجاد زیرساخت‌های لازم مانند ساخت مدرسه، جاده و نیروگاه که مرحله ساده توسعه را تشکیل می‌دهد و انجام آن نیازمند تامین منابع است؛ اما بسیاری از دولت‌‌ها از این مرحله گذر کرده‌اند و ساخت این‌گونه مراکز زیربنایی کمتر مسئله آن‌ها را تشکیل می‌دهد.

 

 

نقش مهمی که دولت باید داشته باشد، بحث حاکمیت قانون، افزایش کیفیت آموزشی، ارتقای نظام بهداشت و سلامت و ... است و در این زمینه‌ها است که ظرفیت اجرایی دولت‌ها نقش مهمی دارد؛ زیرا در مرحله کنونی، کشورها وارد مرحله جدیدتر توسعه شده‌اند و نقش دولت بهبود نظام آموزشی، سلامت، نظام قضایی، سیستم مالیاتی و سایر امور است که در این موارد، تعارض شدید منافع ایجاد می‌شود. برای مثال، هنگام سامان‌دهی نظام آموزشی، ممکن است تعارض منافع با بخش خصوصی آموزشی به وجود آید.

 

بر اساس این دیدگاه اگر بپذیریم که در ایران نیز مانند سایر کشورها، ظرفیت اجرا اهمیت زیادی دارد، آن موقع باید بررسی شود که چه اقدام مناسبی انجام شود. در این زمینه الگوی فکری وجود دارد که گفته می‌شود، توسعه تنها انباشت سرمایه نیست؛ خصوصی‌سازی نیست و دموکراسی هم نیست؛ همه این موارد در جای خود مهم است؛ اما یک مسئله مشترک در همه علوم انسانی وجود دارد و آن اینکه چگونه می‌توانیم دولتی توانمندتر داشته باشیم. پذیرش این دیدگاه به سادگی میسر نمی‌شود؛ هنگامی که «آمارتیا سن» (اقتصاددان هندی) موضوع توانمندسازی مردم را مطرح کرد، دانشگاهیان به وضوح درک کردند که برای ایجاد دموکراسی و حل مشکلات، مردم باید توانمند شوند. اما در این مبحث، مسئله تنها مردم نیست و مسئله این است که در یک حکومت ضعیف، توانمندسازی مردم نیز منتفی می‌شود و باید دغدغه این را داشت که دولت ضعیف نشود.

 

دست‌یابی به توسعه با دولت ضعیف میسر نمی‌شود

در بیان چند گزاره و آموزه، قابل تامل این است که باید همه افراد چه دانشگاهیان و نیز روشنفکران نگران دولت ضعیف باشند. این مسئله‌ای است که در کشور کمتر نگران آن بوده‌ایم. شاید تنها دانشگاهیان و روشنفکرانی در دوران مشروطه می‌دانستند که دولت ضعیف چه بلایی است و باید به این سمت رفت که دولت کارکردهای خود را داشته باشد؛ باید دوران مشروطه را حس کرد تا بفهمیم دولت ضعیف چه بدبختی‌هایی ایجاد می‌کند و دیگر هیچ کارکردی ندارد و کشور را به سمت فروپاشی می‌برد. از این‌رو، باید به طور جدی این مسئله مطرح شود که چه کاری انجام دهیم که دولت هر روز ضعیف‌تر نشود؛ زیرا ضعف دولت، توسعه را در کشور منتفی می‌کند.

 

نکته بعد اینکه بر خلاف تصور برخی از روشنفکران، توسعه اجرایی صرفا با دموکراسی به وجود نمی‌آید و برخی اوقات اساسا با شرایط ضد دموکراسی ایجاد می‌شود؛ یعنی دولت‌های دیکتاتوری بودند که توسعه اجرایی و نظام اجرایی خوبی داشتند؛ مانند چین و آلمان در دوران هیتلر.

 

همچنین اینکه گفته می‌شود، برای داشتن دولت قوی، باید دولت پاسخگو وجود داشته باشد و دولت پاسخگو نیازمند انتخابات آزاد است، تفکر درستی نیست و نباید توسعه اجرایی را منوط و مشروط به این مسائل کنیم؛ این مسائل یکی از چالش‌های فکری است که در کشور ما وجود دارد و دست‌یابی به آن را عقب می‌اندازد.

 

نکته بعد اینکه توسعه اجرایی با دولت کوچک نیز ممکن است به دست نیاید و این تصور که گفته می‌شود اگر دولت کوچک شود، توانمندتر می‌شود، نادرست است؛ زیرا دولت قاجار و تجربه این سال‌ها در ایران نشان می‌دهد که دولت می‌تواند کوچک شود و ناتوان‌ نیز باشد. دولت قاجار از نوعی بود که در نرخ ارز، بازار کار، مسائل گمرکی و اقتصادی دخالتی نداشت، اما در واقع نمونه یک دولت ضعیف یا دولت حداقلی به شمار می‌رفت. بنابراین نظر گروهی از اقتصاددان‌ها که معتقدند اگر دولت کوچک شود، قوی می‌شود، اشتباه است.

 

نکته بعد اینکه توسعه اجرایی امری «صفر و یک» نیست که یا دولت قوی داشته باشیم یا ضعیف؛ بر اساس شبکه‌ای از روابط اجتماعی، مقررات، زمینه‌‌های اقتصادی و ... در مسائلی می‌توان دولت قوی و در برخی زمینه‌ها دولتی ضعیف داشت. برای مثال در حوزه استفاده از کد ملی، دولت ما قوی عمل کرده است؛ این درحالی است که در بسیاری از کشورها کد ملی وجود ندارد و دولت‌ها نمی‌توانند افراد را شناسایی و در موارد بحرانی، کمک‌های خود را ارائه دهد.

 

ضرورت به‌کارگیری اندیشه و فکر در هر حوزه

حال که توسعه نیازمند نظام اجرایی است و این نظام نیازمند ایجاد دموکراسی و دولت کوچک برای تحقق نیست، بنابراین سوال این است که چگونه می‌توان آن را به دست آورد؛ در این صورت با این مسئله مواجه می‌شویم که در هر حوزه‌ باید اندیشه و فکر کرد تا قدرت اجرایی دولت افزایش یابد؛ برای مثال در سیستم بانکی چنان‌چه حواله‌های بانکی برای جلوکیری از فساد‌های اقتصادی کنترل شود، می‌تواند نوعی افزایش قدرت اجرایی دولت باشد. همچنین اخیرا بانک مرکزی اعلام کرده است که چک‌های برگشتی اشخاص، از طریق دسترسی به سایر حساب‌های او پرداخت می‌شود؛ این نوعی توانمندی است که در دولت افزایش یافته است که حقوق ملت نیز تامین‌ می‌شود.

 

بر این اساس، با طرح‌های زیادی روبرو خواهیم بود که باید بدانیم در هر حوزه چگونه دولتی توانمند داشته باشیم؛ اما این توانمندی باید بر اساس خواسته‌های جمعی و مردم‌سالاری محقق شود و با دموکراسی نیز سازگار باشد. می‌خواهیم دولت بتواند اعمال حاکمیت کند، اما این حاکمیت نباید قدرت افراد را از بین ببرد و باید دید چگونه می‌توان از طریق دموکراتیک، افزایش ظرفیت‌های حکومت را ایجاد کرد.

 

 


ارسال نظر

captcha