واکاوی زوایای پیدا و پنهان مصوبه اخیر مجلس، درباره واریز حق‌بیمه سهم درمان کارگران به خزانه

چرا این تصمیم اشتباه است؟

پس از سه‌سال کش و قوس 110تن از نمایندگان مجلس، به رغم اعلام مخالفت شرکای اجتماعی سازمان تامین‌اجتماعی، شامل تشکل‌های صنفی کارگران، کارفرمایان و بازنشستگان، در قالب مصوبه‌ای، تامین‌اجتماعی را مکلف کردند تا حق‌بیمه سهم درمان کارگران را به خزانه دولت، واریز کند.

تامین 24 /مصوبه‌ای که شرکای اجتماعی تامین‌اجتماعی و کارشناسان حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی، با دلایل و قراین بسیار، معتقدند که غیرکارشناسی بوده و حتی با برخی قوانین بالادستی مغایرت دارد. این مصوبه، حالا به مهم‌ترین دغدغه فعالان کارگری و کارشناسان حوزه‌های بیمه‌ و تامین اجتماعی بدل شده؛ تا آنجا که هفته گذشته، نمایندگان آنها در اعتراض به این مصوبه جلسات مزدی شورای‌عالی کار را ترک و گروهی از آنها نیز برای ابراز مخالفت، جلوی شورای نگهبان تجمع کردند. آن سر قضیه هم کارشناسان حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی، نقدهای زیادی به مصوبه اخیر وارد می‌کنند و می‌گویند واریز منابع مالی سازمانی که از اساس باید غیردولتی و مستقل باشد، به خزانه دولت و منوط‌کردن برداشت از این حساب به اجازه دولت، بدعتی غیرکارشناسی ‌در نظام بیمه‌های اجتماعی است.

مصوبه‌ای با رنگ‌وبوی تجمیع

انتقال حساب‌های بخش درمان تامین‌اجتماعی به حساب متمرکز دولتی، اوایل دی‌ماه سال گذشته و درست در زمانی مطرح شد که ماده مربوط به تجمیع بیمه‌ها در لایحه برنامه ششم توسعه، به در بسته کمیسیون تلفیق خورد. بلافاصله پس از رای منفی نمایندگان به طرح تجمیع، رئیس‌جمهوری دستوری کتبی صادر کرد و از سازمان تامین‌اجتماعی خواست تا حسابی مستقل برای منابع بخش درمان کارگران ایجاد کند. دستوری که مدیران سازمان تامین‌اجتماعی هم از آن استقبال کردند و گفتند شاید با این روش بتوانند به دولت اثبات کنند که بیش از تعهدات خود، برای بخش درمان هزینه کرده‌اند. همان موقع بسیاری از کارشناسان آگاه ‌گفتند طرح چنین ایده‌ای، با اجرای طرح تحول نظام سلامت و کمبود منابع مالی آن، ارتباط مستقیم دارد. حرفی که البته درست از آب درآمد. مطابق انتظارها، کمبود منابع مالی طرح تحول سلامت، اندک‌اندک اثرات خود را نشان می‌داد و در مقابل هم روزبه‌روز تامین‌اجتماعی از سوی گروه‌هایی با مقاصد خاص، متهم می‌شد که چرا در طرح تحول نظام سلامت، به اندازه کافی مشارکت نمی‌کند؟! با آنکه آمار و ارقام هزینه‌ای، خلاف این ادعا را نمایان می‌ساخت، سرانجام دولت، ایده خود را با بند «ز» تبصره 7 لایحه بودجه سال آینده کشور عملی کرد و هفته گذشته نیز نمایندگان مجلس، به آن رای مثبت دادند. در این تبصره، گفته شده «تمامی سهم درمان از مجموع ماخذ کسر حق‌بیمه و سایر منابع مربوط، در حسابی نزد خزانه‌داری کل کشور با عنوان بیمه درمان تامین‌اجتماعی متمرکز شود و سازمان تامین‌اجتماعی هم این منابع را طبق قانون خود هزینه کند.»

منابع بخش درمان، از دیرباز محل اختلاف برخی جریان‌ها در وزارت‌ بهداشت با تامین‌اجتماعی بوده است. حامیان این دیدگاه در وزارت بهداشت مدعی هستند که تمام سرانه نه‌بیست‌وهفتم درمان بیمه‌‌شدگان، صرف درمان آنها نمی‌شود و از آن طرف هم تامین‌اجتماعی مصر است در این سال‌ها که طرح تحول، هزینه‌های هنگفتی روی دستش گذاشته، حتی بیش از سهم مقرر درمان هزینه کرده‌ و این ادعا را با استناد به صورت‌های مالی خود -که به تائید نهادهای نظارتی رسیده- رد می‌کند. در این میان، به نظر می‌رسد سوال‌های پرشماری درباره این مصوبه مطرح است. مثلا جدایی حساب‌ درمان، با روح قوانین بالادستی و موضوعه، چقدر همخوانی دارد؟ تبعات این‌گونه تصمیم‌گیری‌ها برای نظام قانونگذاری کشور چه خواهد بود؟ مشترکان میلیونی تامین‌اجتماعی، باید منتظر چه تغییراتی در نوع و کیفیت خدمات درمانی خود باشند؟ آیا با این مصوبه، احتمال آن نمی‌رود که تامین‌اجتماعی -که قاعدتا باید در کوتاه‌ترین زمان ممکن پاسخگوی نیازهای درمانی مشترکان خود باشد- معطل بوروکراسی‌های پیچیده اداری برای گرفتن پول از خزانه شود و از خدمت باز بماند؟ و از همه مهم‌تر اینکه با فرض تائید نهایی این مصوبه، آیا مشکلات ساختاری و دامنه‌دار طرح تحول نظام سلامت به ویژه در زمینه تامین منابع پایدار و فقدان تدابیر جامع نظارتی پایان می‌پذیرد؟

ایرادهای قانون اساسی مصوبه

شرکای اجتماعی، تفکیک حساب بخش درمان تامین‌اجتماعی را به معنای تضعیف این بخش و خطر هدررفت دسترنج چندده‌ساله خود می‌دانند که خساراتی جبران‌ناپذیر، برای نظام سلامت کشور هم در پی خواهد داشت. به گفته تحلیلگران حوزه تامین‌اجتماعی، بند «ز» تبصره 7 لایحه بودجه با قانون اساسی و دیگر قوانین بالادستی، نظیر قانون برنامه ششم توسعه، قانون محاسبات عمومی و ... تعارض دارد. بزرگ‌ترین نقد به این مصوبه نیز تعارض آن با اصل 53 قانون اساسی است. در این ماده این‌طور آمده که بودجه کل کشور، از طرف دولت تهیه و به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود و هرگونه تغییر در ارقام آن، تابع مراتب مقرر در قانون است. طبق تعریف، بودجه، دخل و خرج یک‌ساله دولت است و در ایران نیز قانون محاسبات عمومی کشور-مصوب شهریور 1366- چنین تعریفی از بودجه داده است: «بودجه، برنامه مالی دولت است که برای یک‌سال مالی تهیه می‌شود و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌هاست.» به یک معنا، بودجه مختص دستگاه‌ها، نهادها و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت است. اما آیا تامین‌اجتماعی نیز مشمول این تعریف می‌شود؟ ماده یک قانون تامین‌اجتماعی، با این شرح که «سازمان تامین‌اجتماعی، دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری است و امور آن، منحصرا طبق اساسنامه‌ای که به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، اداره می‌شود»، صراحتا شمول تعریف بودجه بر سازمان تامین‌اجتماعی را رد کرده است. نقدهایی که کارشناسان حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی نیز به این مصوبه وارد می‌کنند، از همین منظر و برخی زوایای حقوقی و فنی دیگر است. عباس اورنگ، کارشناس تامین اجتماعی، این مصوبه را آزمونی بزرگ برای مجلس و شورای نگهبان می‌داند و معتقد است که آثار و تبعاتی زیانبار برای هر دو حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی و نظام قانونگذاری کشور دارد. او به «آتیه‌نو» می‌گوید: «این مصوبه، باعث ایجاد نوعی بدعت‌ در فرآیند قانونگذاری کشور می‌شود و چه بسا نظام سیاسی کشور را به چالش می‌کشد.» وی تاکید دارد مجلس نمی‌تواند مصوبه‌‌ای خلاف اصول قانون اساسی تصویب کند و در توضیح یادآور می‌شود: «شان نزول خزانه، در اصل 53 قانون اساسی مشخص شده و باید از نمایندگان پرسید چرا قانونی علیه اصول قانون اساسی به تصویب رسانده‌اند؟» به علاوه، در ماده 11 همین قانون -که درباره دریافت‌های دولتی است- آمده کلیه وجوهی که تحت عنوان درآمد عمومی و درآمد اختصاصی و درآمد شرکت‌های دولتی و سایر منابع تامین اعتبار و سپرده‌ها -به استثنای هدایا- در ‌حساب‌های خزانه‌داری کل، متمرکز شود و جز آن، حکم دیگری نداده است. با اینکه در روز تصویب بند یادشده در صحن مجلس عبدالرضا مصری، نماینده مردم کرمانشاه و سیدعلی ادیانی، نماینده مردم سوادکوه، اخطار قانون اساسی دادند، نماینده کمیسیون تلفیق، در دفاعیات خود گفت قانون محاسبات عمومی وجوه تامین‌اجتماعی را عمومی محسوب کرده و رئیس مجلس، با تفسیری خاص از قانون محاسبات عمومی، اشکال قانون اساسی را وارد ندانست. گذشته از اینها به نظر می‌رسد بند «ز» تبصره 7 با برخی مواد و بندهای قانون برنامه ششم توسعه هم تعارض دارد. برای مثال، در جزء سوم بند «ب» ماده 70 قانون برنامه در بحث از حق‌بیمه پایه سلامت خانوار، زمانی که به سازمان تامین‌اجتماعی می‌رسد، می‌گوید کسر حق‌بیمه مشمولان تامین‌اجتماعی، مطابق قانون این سازمان انجام شود. در قانون تامین‌اجتماعی نیز گفته شده این سازمان، از سه بخش بیمه‌ای، درمانی و سرمایه‌گذاری تشکیل شده و جدایی هر کدام از ارکان آن، غیرممکن است. در چنین شرایطی، اگر فرض را بر این بگیریم که نمایندگان می‌خواستند تغییری ضمنی در قانون تامین‌اجتماعی ایجاد کنند، در آن صورت باید حداقل دوسوم نمایندگان، به آن رای می‌دادند؛ درحالی که شمار نمایندگان موافق، 110 نفر بیشتر نبوده است.

اهمیت تمرکز وجوه در قوانین تامین‌اجتماعی

سعید تاجیک، دیگر کارشناس حوزه تامین‌اجتماعی است که با دیدگاه حقوقی و تطبیق آن با قوانین تامین‌اجتماعی، مصوبه مجلس را از نظر قانونی، محل تردید می‌داند. او در گفت‌وگو با آتیه‌نو می‌گوید: «مطابق قانون تشکیل اداره خزانه‌داری کل مصوب ۱۳۰۱ و شرح وظایف فعلی خزانه‌داری، صرفا وجوهی که جزئی از درآمدهای عمومی یا اختصاصی متعلق به دولت است، در خزانه‌داری نگهداری می‌شوند؛ در صورتی‌که حق‌بیمه، تعریفی جداگانه داشته و متعلق به صاحبان تعریف‌شده خود است.» به گفته تاجیک، ماده ۲ اساسنامه سازمان تامین‌اجتماعی، به صراحت دلایل ایجادی سازمان تامین‌اجتماعی را تمرکز وجوه و درآمدها با به‌کارگیری اصول محاسبات بیمه‌ای دانسته، اما بند «ز» تبصره 7 تمامی مبانی ایجادی تامین‌اجتماعی را متزلزل می‌کند. وی اضافه می‌کند: «ماده ۴ اساسنامه، مقرر کرده میزانی از درآمدهای تامین‌اجتماعی، صرف ارائه کمک‌های کوتاه‌مدت، بلندمدت و درمان شود و مازاد آن، برای تعهدات آتی سرمایه‌گذاری شود.» این کارشناس تامین‌اجتماعی، در ادامه تصریح می‌کند: «تفکیک حق‌بیمه و مشخص‌کردن سهم درمان از آن، با ماده ۲ اساسنامه، ارتباط مستقیم دارد. یعنی سازمان با تمرکز وجوه و به‌کارگیری محاسبات بیمه‌ای، سعی در مدیریت منابع و مصارف دارد. شاید در سال‌های ابتدایی، نیازی به هزینه‌کرد تمامی سهم درمان نباشد و به جای آن، در حوزه سرمایه‌گذاری‌ها ورود کند. و اینک که حوزه درمان و بیمه دچار مشکل تامین منابع شده‌است، از محل ذخایر، هزینه می‌کند.» به باور تاجیک، برآیند همه این صحبت‌ها این است که سازمان تامین‌اجتماعی، استقلال مالی دارد و در حفظ و نگهداشت منابع بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران خود، برمبنای محاسبات بیمه‌ای عمل می‌کند، اما بند «ز» تبصره 7 لایحه بودجه، با این مفاهیم، در تعارض است.

تمرکز وجوه، تنها راه شفافیت نیست

به عقیده بسیاری، لفظ «درآمدهای دولتی» بزرگ‌ترین انحراف مصوبه اخیر مجلس درباره تامین‌اجتماعی است که به معنای ضمنی آن، بی‌توجهی کرده و شاید دلیل آن، آشنایی اندک برخی نمایندگان با فرآیندهای حقوقی و قوانین بالادستی باشد. اما چرا نمایندگان از چنین ایرادهای ساختاری‌ گذشتند و نظرشان را بر جدایی حساب‌ها قرار دادند؟ شاید بشود گره اصلی ماجرا را آنجا جست‌وجو کرد که نمایندگان گفتند می‌خواهند اتاق شیشه‌ای درست کنند. یعنی با شفاف‌کردن حساب و کتاب‌های تامین‌اجتماعی، کمک کنند گردش وجوه و سرعت عمل‌ تامین‌اجتماعی در خدمات‌دهی شایسته، بالاتر رود. حتی برخی نمایندگان پا را فراتر گذاشتند و از تعبیر «برقراری پیوند مجدد میان بیمارستان‌ها و کارگران» صحبت کردند. موضوعی که عباس اورنگ، طرح آن را توجیهی نادرست برای خطاهایی می‌داند که نمایندگان حامی این مصوبه مرتکب شده‌اند و از همین رو، درستی آن را رد می‌کند. خطاهایی که به گفته او، بخشی از آن، ناشی از ناآشنایی با قابلیت‌ها و ظرفیت‌های موجود است. به عقیده این کارشناس تامین‌اجتماعی، اینکه فکر کنیم تامین‌اجتماعی، شفاف نیست و سیستمی را به طور غیرقانونی تعریف کنیم، به هیچ‌وجه پذیرفتنی نیست. اورنگ، با تاکید بر اینکه ظرفیت‌ها و مکانیزم‌های نظارتی متعددی در اختیار مجلس و دولت است، می‌گوید: «با این استدلال نمایندگان، باید هر جای غیرشفاف، به خزانه وصل شود. درحالی که مکانیزم تفحص و تحقیق، در اختیار مجلس است. مگر سازمان حسابرسی کشور -که اهرم نظارتی وزارت اقتصاد و دارایی است- حساب و کتاب تامین‌اجتماعی را بررسی نمی‌کند؟ دیوان محاسبات نیز همین وظیفه‌ را برعهده دارد. اینها مکانیسم‌های نظارتی و ظرفیت‌های شفاف‌سازی هستند؛ اما نمایندگان به آنها توجه نکرده‌اند و تنها زمینه‌ساز موازی‌کاری و پاک‌کردن صورت مسئله بوده‌اند.» با همه این تفاسیر، مصوبه جدایی حساب درمان تامین‌اجتماعی، از صحن گذشته و به ایستگاه شورای نگهبان رسیده است. حالا باید فقها و حقوق‌دانان این شورا مشخص کنند استدلال‌های کدام گروه، با شرع و قانون، تناسب بیشتری دارد و آیا سازمان تامین‌اجتماعی و شرکای آن در ایستگاه آخر، خشنود می‌شوند یا نگرانی‌های آنها، وارد مرحله تازه‌ای می‌شود؟

منبع:هفته نامه اتیه نو

 


ارسال نظر

captcha