یادداشتی از علی حیدری

سیاهچاله‌های دولت

دکتر عادل آذر ریاست محترم دیوان محاسبات کشور پیش‌ازاین در مقاله‌ای تحت عنوان «سیاهچاله‌های بودجه در نظام بودجه‌ریزی ایران»، به آسیب‌شناسی قوانین بودجه سنواتی کشور پرداخته بود، مفهومی که مربوط به علم نجوم است را برای ارقام و اقلامی از قانون بودجه کشور به‌کار برد.

علی حیدری 

نایب‌رییس هیات‌مدیره سازمان تامین اجتماعی

تامین 24 به تعبیر او «مواد هزینه‌ای در بودجه‌ریزی است که هر ساله بودجه شایان توجهی به آن اختصاص می‌یابد اما دستاوردهای آن با منابع اختصاص یافته به آن تناسبی ندارد.» مفهوم سیاهچاله در علم نجوم به ناحیه‌ای از فضا گفته می‌شود که مقدار بسیار زیادی جِرم در آن تمرکز یافته و هیچ شیئی نمی‌تواند از میدان جاذبه آن خارج شود و به این دلیل آن را سیاهچاله می‌نامند که هر چیزی که وارد آن شود راه برگشتی ندارد و حتی نور هم از این قاعده مستثنی نیست.

در این مقاله «اعتبارات هزینه‌ای» (شامل جبران خدمات کارکنان دولت، یارانه‌ها، رفاه اجتماعی و کمک‌های بلاعوض) و «اعتبارات عمرانی» و «هزینه‌های فرهنگی» که در سال ١٣٩٥ حدود ٨٥% بودجه و اعتبارات هزینه‌ای را شامل می‌شود به عنوان سیاهچاله‌های بودجه کشور معرفی شده‌اند.

البته مقاله موصوف تفکیکی بین اصل، ماهیت و کارکرد اعتبارات موصوف با عملکرد متولیان امر قائل نشده است. به عنوان مثال در اصول و مبانی بودجه و تجارب علمی و عملی موفق دنیا هیچگاه هزینه‌های عمرانی نمی‌تواند سیاهچاله تلقی شود و دستاورد آن نمی‌تواند صفر یا آن قدر منفی باشد که بتوان آن را سیاهچاله نامید و همین طور است در مورد اعتبارات فرهنگی که در واقع می‌تواند نوعی سرمایه‌گذاری تلقی کرد. در ارتباط با اعتبارات هزینه‌ای که شامل جبران خدمات کارکنان دولت، یارانه‌ها، رفاه اجتماعی و کمک‌های بلاعوض می‌شود نیز از نظر اصول و مبانی، نمی‌توان آنها را سیاهچاله نامید و فاقد کارکرد یا دارای کارکرد منفی تلقی کرد. بلکه این روش و منش نظامات تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و اجرایی و نظارتی کشور است که باعث شده از این مضامین برداشت سیاهچاله شود. بالاخره نظام جبران خدمت مناسب و متناسب برای کارکنان امری ضروری است که می‌تواند به ایجاد انگیزه کار و تلاش و ارتقا و سلامت اداری کمک کند و بدیهی است که باید براساس عدالت سازمانی، شایسته‌سالاری، مبتنی بر عملکرد و کارمزدی (و نه وقت مزدی) پرداخت شود. پرداخت یارانه (به صورت مستقیم یا غیرمستقیم) در قالب نظام تامین اجتماعی چند لایه به بخش‌های اقتصادی، به صنایع (برای جبران نقص بازار، زیرساختی، کالاها و خدمات اساسی مورد نیاز مردم)، مناطق خاص (محروم، دور افتاده، مرزی و...) در قالب نظام تامین اجتماعی چند لایه به اقشار و گروه‌های هدف (محروم، نیازمند، معلول، سالمند، کودک و...) به صورت هدفمند و هوشمند یک امر پذیرفته شده در دنیاست که در قالب یارانه‌های نقدی و غیرنقدی (تغذیه، آموزشی، بیمه‌ای و...) اعطا می‌شود و فی نفسه نمی‌تواند امری مذموم تلقی شود و وقتی به صورت پول‌پاشی و شاباش توسط دولت قبل اجرا شد عملا حکم سیاهچاله را پیدا کرد. به عبارت دیگر مشکلات بودجه کشور «به ذات نیست»، «بالعرض و ماحصل عملکرد متولیان امور است» و لذا هدفمند‌سازی یارانه اگر با هدف پیشگیری و مصون‌سازی جامعه، ایجاد فرصت‌های برابر، کمک به باز اجتماعی شدن محکومان و محرومان و آسیب‌دیدگان، توانمند‌سازی و کارگستری و اشتغال عمومی، تامین حداقل نیازها و حفظ کیفیت زندگی و... صورت پذیرد نوعی سرمایه‌گذاری است و سیاهچاله محسوب نمی‌شود.

برهمین سیاق اعتبارات مربوط به رفاه اجتماعی را نیز نمی‌توان از اصل و ماهیت نوعی سیاهچاله بودجه‌ای قلمداد کرد چراکه صرف این اعتبارات در بخش بیمه‌های اجتماعی دارای مابه‌ازایی است که به تقویت همبستگی اجتماعی، تولید و انباشت سرمایه اجتماعی، توزیع و مدیریت ریسک‌ها، مشارکت ذینفعان در تامین منابع مالی خدمات مورد نیاز، حفظ کرامت انسانی افراد و توسعه و تعالی انسانی جامعه و... می‌انجامد و فقط در این میان شاید بتوان کمک‌های بلاعوض را سیاهچاله بودجه نامید.


و اما سیاهچاله‌های واقعی بودجه کشور چیست و کجاست؟ در مقیاسی کوچک و با اغماض اگر لایحه و قانون بودجه کل کشور را بخواهیم در نظر بگیریم سیاهچاله واقعی بودجه کشور آن بخش از بودجه است که دو برابر بودجه عمومی است و تحت عنوان «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات دولتی» قلمداد شده است که در سال ١٣٩٦ در ماده واحده قانون بودجه کشور بالغ بر  ٨ بیلیارد ریال می‌شود (یعنی 800 هزار میلیارد تومان)، در مقابل بودجه عمومی که در اختیار دولت است و کل فرآیند تهیه و تنظیمی و تصویب لایحه و قانون بودجه کل کشور در دولت و مجلس صرف آن می‌شود حدود 3.5 میلیارد ریال یعنی 350 هزار میلیارد تومان است.

و متاسفانه وقتی می‌خواهند اعداد و ارقام یارانه یا کمک به صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی و... را بسنجند و قیاس کنند آن را بر بودجه عمومی تقسیم می‌کنند و نسبت‌های بزرگی استخراج و بزرگنمایی می‌کنند. به طور مثال صرفنظر از اینکه به نظام فعلی یارانه‌پردازی نقدی- که بدون آزمون وسع و فارغ از رویکرد توانمندسازی و کارگستری انجام می‌پذیرد و مورد قبول کارشناسان نیست- توجه کنیم و اگر همین رقم  ٤٠ هزار میلیارد تومان را (الف) بر کل بودجه تقسیم کنید یا اینکه (ب) بر یک سوم آن (یعنی بودجه عمومی) تقسیم کنید، دو نسبت کاملا متفاوت به دست می‌آورید. که در خصوص کمک به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری نیز تقریبا همین عدد از سوی دولت پرداخت می‌شود (که در اصل بابت جبران تصمیمات و اقداماتی است که دولت‌ها و مجلس گذشته بدون توجه به اصول قواعد و محاسبات بیمه‌ای در قبال آنها اتخاذ و اجرا کرده‌اند) همین قصه تکرار می‌شود و متاسفانه در نسبت‌گیری اعلام می‌شود که مثلا ١٠ درصد بودجه عمومی صرف کمک به این دو صندوق کشوری و لشگری می‌شود. اگر مبنای کسر را درست در نظر بگیریم و کل بودجه دولت را درج کنیم این نسبت به 3 درصد کاهش پیدا می‌کند که عدد قابل توجهی نیست. فلذا «شرکت بانک‌ها» و «موسسات دولتی» مقوله بانک‌های دولتی و به ویژه شرکت‌های دولتی از جمله سیاهچاله‌های بودجه کل کشور است که کمتر در فرآیند تنظیم و تصویب بودجه مورد توجه قرار می‌گیرند.

یکی از سیاهچاله‌های عظیم دیگر بودجه کل کشور، بحث «مجموعه‌های هیات امنایی» است که متاسفانه به این مجموعه‌ها اصلا توجه نمی‌شود. عمده‌ترین مجموعه‌های هیات امنایی عبارتند از: مشمولان بند الف ماده ٤٩ قانون برنامه چهارم توسعه و اصلاحات و الحاقات بعدی آنکه دانشگاه‌های زیرنظر وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و توابع آموزشی، پژوهشی، بیمارستانی و شرکتی آنها را شامل می‌شود و عملا منابع وارد به آنها اعم از بودجه‌های دولتی، عمومی غیردولتی و درآمدهای عادی و اختصاصی از شمول قانون محاسبات عمومی (نظارت مجلس) و ذیحسابی و خزانه داری کل (نظارت دولت) مستثنی است و قوانین و مقررات استخدامی، مالی و معاملاتی دولتی نیز برای آنها لازم‌الاجرا نیست.

طبیعی است وقتی گردش مالی مجموعه‌های هیات امنایی از شمول قانون محاسبات عمومی (تنها ابزار نظارتی بودجه‌ای مجلس) و ذیحسابی و خزانه‌داری کل معاف باشند، می‌توان آنها را سیاهچاله بودجه نامید چرا که کل منابع آنها به صورت غیرشمول در اختیار هیات امناهای صدها واحد دانشگاهی قرار می‌گیرد.


سیاهچاله دیگر بودجه کل کشور مربوط به اعتباراتی است که دراختیار مجموعه‌هایی قرار می‌گیرد که زیرنظر دولت و قوه مجریه نیستند و علاوه بر سایر قوا مجموعه‌های بنیادی و نهادی از جمله آنهاست و این تفکیک بودجه‌ای با تمسک به مقوله تفکیک قوا صورت پذیرفته ولیکن عملا به علت تاثیر و تاثرات تصمیماتی که این مجموعه‌ها به ویژه در نظام پرداخت‌ها، کسورات حق بیمه و مزایای پوشش بیمه تکمیلی و... دارند، عملا انتظار و توقع را در پرسنل قوه مجریه نیز دامن می‌زند و به دلیل اینکه قانونگذاری و نظارت بر اجرای قوانین در این حوزه‌ها انجام می‌شود، نوع تصمیم و اقدام آنها در قبال نیروی انسانی تابعه، عملا بر انتظارات و توقعات مدیران و کارکنان قوه مجریه اثر می‌گذارد مضافا به اینکه به سبب بازگشت پرسنل این بخش‌ها به سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی پس از انقضای دوره خدمت عملا این مجموعه در زمان اشتغال پرسنل خود دستور خرج برای دولت جهت دوران بازنشستگی آنها صادر می‌کنند و جالب است که همین مجموعه‌ها بعدا مدعی دولت می‌شوند که نتوانسته است سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی را خوب اداره کند.

به عبارت دیگر به نظر می‌رسد لازم است در خصوص نظام بودجه‌ریزی کشور یک بازبینی اساسی و بنیادی صورت پذیرد که مجموع بودجه حاکمیتی (دولت و قوه مجریه و سایر قوا و مجموعه‌های فراقوه‌ای) را شامل شود. کما اینکه اخیرا خزانه‌داری کل کشور در مصاحبه‌ای اعلام کرده ارزش برآوردی دارایی‌های شناسایی شده دولت حدود ١٨٣ بیلیارد تومان است که اگر در قیاس با این عدد بخواهیم ذخایر و سرمایه‌های سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی و کمک‌های دولت به برخی از آنها را قیاس کنیم متوجه می‌شویم که دولت عدد قابل توجهی را صرف رسیدگی به کارکنان و کارگرانی که متولی ایجاد، حفظ و ارتقای این دارایی هستند، نکرده است.

متاسفانه اخیرا عده‌ای بدون توجه به ارقام واقعی و اصلی دارایی و بودجه دولت و با مقایسه رقم پرداختی یارانه‌های نقدی و کمک به صندوق‌های بازنشستگی و استخراج نسبت‌های بزرگ، مدعی نادرستی این هزینه‌ها از سوی دولت و یا مدعی شکست و عدم کارکرد صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی شده‌اند. در حالی که اگر می‌توانستیم همه یارانه‌های اجتماعی را در قالب نظام چند لایه تامین اجتماعی و به صورت هدفمند و هوشمند در اشکال مختلف نقدی و غیرنقدی (یارانه غذایی، آموزشی، بیمه‌ای و...) با رویکرد توانمند‌سازی و کارگستری و با رعایت اصول عدالت در دسترسی و عدالت در برخورداری مبتنی بر آزمون وسع توزیع کنیم، هم رفاه عمومی ایجاد می‌شد وهم زمینه‌های برخورداری من غیرحق، مضاعف عده‌ای و محرومیت و حرمان عده‌ای دیگر را از بین می‌بردیم و برقراری این نظام رفاه مبتنی بر اشتغال و توانمند‌سازی به یک موتور محرکه توسعه و تعالی انسانی جامعه تبدیل می‌شد.


مضافا به اینکه با شکل‌گیری این نظام فراگیر، جامع و مکفی (اصول فراگیری، جامعیت و کفایت) هزینه‌های «مبادله اقتصادی» و «هزینه‌های تصمیمات و اقدامات اصلاحی و توسعه‌ای دولت» (در زمینه نظام اداری، متناسب‌سازی ساختار دولت، خصوصی‌سازی و برون‌سپاری، واگذاری تصدی‌ها و...) بسیار پایین می‌آمد و شجاعت و جسارت تصمیم‌گیری را از متولیان امور نمی‌گرفت.

منبع: روزنامه اعتماد 


ارسال نظر

captcha