یادداشتی از علی فلاح زیارانی

حساب‌های انفرادی و معماری اجتماعی ایران

یکی از موضوعاتی که در سال‌های اخیر درخصوص کارآمدسازی نظام بازنشستگی در ایران مطرح بوده است، توسل به روش‌های حساب‌های انفرادی و ایجاد طرح‌های مبتنی بر مزایای معین (DC)است.

علی فلاح زیارانی

کارشناس بین‌المللی طرح‌های بازنشستگی

تامین 24 /به نظر می‌رسد طرح «کارآمدسازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» نیز نگاهی به این راهکار، جهت غلبه بر چالش‌های مدیریتی و پایداری منابع طرح‌های بازنشستگی در کشور دارد. در این یادداشت می‌کوشیم تا ضمن نگاهی اجمالی به منشأ چالش‌های بازنشستگی در ایران و مقایسه آن با کشورهای صنعتی توسعه‌یافته، به این سوال پاسخ داده شود که چرا حرکت به سمت حساب‌های انفرادی در قالب طرح‌های دی‌سی در ایران، نه راه‌حلی قابل اجرا و نه کارآمد خواهد بود؟ قبل از پاسخ به این سوال، توجه به یک نکته اساسی می‌تواند راهگشای بحث باشد و آن این است که بخشی از متولیان سیاست‌گذاری برای حوزه بازنشستگی، مقایسه غیرواقع‌بینانه‌ای‌ از چالش‌های نظام بازنشستگی در ایران و کشورهای توسعه‌یافته صنعتی دارند و از همین رهگذر راه‌حل‌هایی را ارائه می‌دهند که نتیجه ساده‌انگاری‌های نظری، برداشت‌های موضوعی و مکانیکی از اصلاحات سیستم‌های بازنشستگی کشورهای توسعه‌یافته است.

نظام بازنشستگی در دنیای توسعه‌یافته صنعتی، با چالش‌های متعددی مواجه بوده که خلاصه آن عدم‌تعادل درآمدها و هزینه‌ها، مبتنی بر محاسبات آکچوئری پیش‌بینی شده بوده است. ریشه این مشکل از کشورهای صنعتی توسعه‌یافته ناشی از افزایش امید به‌زندگی، کاهش نرخ زادوولد و درنتیجه کهنسالی جمعیت و در کنار آن استفاده از نظام تولید پراکنده جهت افزایش قدرت رقابت بنگاه‌های تولید در فضای تجارت آزاد بوده. کشورهای صنعتی برای مواجهه با این چالش‌ها دو رویکرد را اتخاذ کرده‌اند.

رویکرد اول، اصلاحات پارامتریک که شامل تغییر متغیرهای قابل‌کنترل به منابع و مصارف طرح‌های بازنشستگی ازجمله افزایش سن بازنشستگی، تغییر فرمول مستمری و کاهش نرخ تعلق است. رویکرد دوم، اصلاحات مربوط به نظام تامین مالی، ازجمله حرکت به سمت طرح‌های مبتنی بر اندوخته‌گذاری، لایه‌بندی نظام تامین‌اجتماعی که در قالب این لایه‌بندی ایجاد طرح‌های حساب‌های انفرادی شکل گرفته است را دنبال می‌کند؛ اما نکته این است که چالش‌های پیش‌روی نظام بازنشستگی در ایران، اگرچه به لحاظ نتیجه مانند بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته یعنی عدم تعادل منابع، مصارف و حجم قابل ملاحظه‌ای از تعهدات بدون پشتوانه است؛ ولیکن به لحاظ عوامل شکل‌دهنده بحران کنونی تا حد قابل‌قبولی متفاوت بوده. هنوز نمی‌توان ایران را کشوری سالمند قلمداد کرد. براساس برآوردهای آماری رقمی بین 3تا 5میلیون بیکار در ایران وجود دارد، درصورتی‌که نرخ بیکاری کاهش قابل‌ملاحظه‌ای پیدا کند و اقتصاد از رونق برخوردار شود، حجم ورودی طرح‌های بازنشستگی افزایش پیدا خواهد کرد. سیستم‌های بازنشستگی در ایران از بدو تاسیس مبتنی بر اندوخته‌گذاری جزئی با یک نرخ حق‌بیمه متوسط بوده، اما به دلیل عدم سیاست‌گذاری مدون و قابل راستی‌آزمایی در این طرح‌ها، به‌علاوه فقدان بازار مالی واجد عمق کافی و ابزارهای مالی مناسب، وقوع‌انقلاب اسلامی سال 57، تجربه جنگ تحمیلی طولانی و همچنین تحریم‌های بین‌المللی، امکان استفاده کارآمد از منابع انباشت شده را به‌وجود نیامده است. در کنار مشکل بازار مالی، بحث  استقلال  نهادهای مالی مرتبط با نظام بازنشستگی و برخی مداخلات غیرکارشناسانه، کارآمدی سیستم اندوخته‌گذاری محقق نشده است.

همچنین برعکس بسیاری از کشورهای صنعتی توسعه‌یافته که هم‌زمان با افزایش امید به زندگی و بالا رفتن سن ورود به بازار کار، سن بازنشستگی را افزایش داده‌اند، در ایران نهاد دولت‌، در مقاطعی به علت توسل به سیاست‌های کوتاه‌مدت و طرح‌های بازنشستگی زودرس و... خود بر بحران نظام بازنشستگی افزوده‌ و بالاخره عدم پیوند نظام مالیاتی به‌عنوان مهم‌ترین رکن اداره اقتصاد با حوزه‌های بازنشستگی و نظام تامین‌اجتماعی (برعکس آنچه‌که در کشورهای صنعتی توسعه‌یافته وجود دارد) باعث شده است که برنامه اقتصادی دولت‌ها در ایران نگاهی اندیشمندانه به حوزه اجتماعی نداشته باشد.

حالا سوال این است که کپی‌برداری از اصلاحات بازنشستگی بدون عنایت به ریشه‌های متفاوت بحران و ساختارهای متفاوت اقتصادی تا چه حدی می‌تواند مفید واقع شود. برای پاسخ به این سوال در ادامه به یکی از نمونه‌های چنین اصلاحاتی که بعضا در ایران باعنوان حرکت به سمت حساب‌های انفرادی است، از منظر معماری نظام اجتماعی پرداخته شده است.

قبل از ورود به بحث معماری نظام اجتماعی که طرح حساب‌های انفرادی در قالب DC می‌تواند در آن کارآمد باشد، یک شفاف‌سازی لازم است. اغلب شنیده می‌شود که طرح‌های دی‌سی نقش غالبی در نظام بازنشستگی کشورهای صنعتی ایفا می‌کنند. این گزاره با واقعیت‌های آماری همخوان نیست. براساس آمار پایان 2016 از میان هفت کشور صنعتی توسعه‌یافته، فقط آمریکا و استرالیا هستند که سهم طرح‌های دی‌سی، بیش از طرح‌های مبتنی بر مزایای معین دی‌بی است. در سایر کشورهای گروه هفت ازجمله کانادا، آلمان، انگلستان، فرانسه و ژاپن طرح‌های بازنشستگی در قالب دی‌بی طراحی شده‌اند.

اما نقش و جایگاه حساب‌های انفرادی چگونه است؟ آنچه‌که تجارب و تحولات مرتبط با حوزه بازنشستگی از دهه 1980 به بعد نشان داده، این است که در جهان صنعتی توسعه‌یافته پس از آنکه اصلاحات پارامتریک انجام شده، دولت‌ها به دنبال روش‌های پایدارتر برای معماری نظام تامین‌اجتماعی می‌رفتند. نقطه عزیمت معماری نظام تامین‌اجتماعی این بود که سهم رو به افزایش حمایت‌های اجتماعی در یک بسته اقتصادی-اجتماعی میان افراد، کارفرمایان و دولت توزیع شود. نتیجه این توزیع سهم، بنا شد در قالب نظام تامین‌اجتماعی چندلایه محقق شود. یکی از عوامل یا عناصر تشکیل‌دهنده نظام تامین‌اجتماعی چندلایه، توسل به حساب‌های انفرادی و طرح‌های مبتنی بر دی‌سی بوده است.

 لذا ایجاد حساب‌های انفرادی و طرح‌های دی‌سی را باید در معماری نظام تامین‌اجتماعی در قالب لایه‌بندی آن مورد ارزیابی قرار داد. در غیر این صورت خصوصی‌سازی نظام‌بازنشستگی مانند آنچه در کشور شیلی اتفاق افتاد، جهت حل مشکل سیستم‌های بازنشستگی سرابی بیش نیست و متاسفانه همانند بسیاری از ساده‌انگاری‌های نظری در بسیاری از حوزه‌های سیاست‌گذاری که در دهه‌های اخیر مشکلات زیست‌محیطی و اقتصادی فراوانی برای کشور ایجاد کرده است، معضلی دیگر بر معضلات حوزه اقتصادی و اجتماعی کشور خواهد افزود.

 نکته بنیادین آن است که حساب‌های انفرادی و طرح‌های دی‌سی، در چارچوب یک نظام تامین‌اجتماعی چندلایه می‌تواند بخشی از هزینه‌های رو به افزایش حوزه بازنشستگی را بر عهده بگیرد و بخشی از نرخ جایگزینی درآمد افراد در سن بازنشستگی را تامین مالی کند. لیکن این تصور که بدون داشتن یک نظام تامین‌اجتماعی پایه می‌توان مسئولیت نرخ جایگزینی درآمد زمان مستمری بازنشستگی را بر عهده طرح‌های با مشارکت معین گذاشت، خام‌اندیشی مفرط است. طراحی نظام تامین‌اجتماعی چندلایه به‌عنوان راهکاری قابل‌قبول منوط به سه پیش‌شرط بنیادین است که هیچ‌کدام آنها در حال حاضر در ایران محقق نیست.

1- پیوند نظام مالیاتی نظام اجتماعی. برای آنکه بتوان نظام تامین‌اجتماعی چندلایه داشت، باید معیاری برای تفکیک لایه‌هایی ایجاد کرد و همچنین بتوان با معیارهای مشخص پس‌اندازهای افراد را در قالب این لایه‌ها جهت اهداف بازنشستگی هدایت کرد این معیارها فقط از نظام مالیاتی قابل اعمال هستند. نظام مالیاتی در کنار سایر کارکردها، خود باید ابزار هدایت کارآمد نظام اجتماعی نیز باشد. نظام مالیاتی می‌بایست قدرت شناسایی درآمدها و هزینه‌های خانوارها و راستی‌آزمایی اظهارنامه‌های مالیاتی را به روش مدرن داشته باشد. همچنین نظام مالیاتی می‌بایست در بطن خود ابزارهای لازم برای تقویت طبقه متوسط جامعه را داشته باشد. نظام مالیاتی است که ‌می‌تواند ابزارهای تشویقی لازم جهت تقویت پس‌اندازهای فردی در راستای اهداف بازنشستگی را ارائه بدهد. بدون داشتن نظام مالیاتی با ویژگی‌های پیش‌گفته امکان اجرای نظام چندلایه وجود ندارد و بدون داشتن نظام چندلایه تامین‌اجتماعی تلاش برای ایجاد حساب‌های انفرادی در قالب طرح‌های دی‌سی، هاون در آب کولبران است.

جهت تبیین چرایی اهمیت نظام مالیاتی در راستای نظام تامین‌اجتماعی چندلایه، مثال کشور کانادا به‌عنوان یکی از کشورهای موفق حوزه سیاست‌های اجتماعی گویاست. در این کشور دولت نرخ جایگزینی درآمد در زمان بازنشستی را 75درصد تعریف و مشخص کرده است؛ به این معنا که به‌طور متوسط مستمری بازنشستگی کانادایی‌ها در زمان بازنشستگی باید حدود 75درصد درآمد زمان اشتغال یا متوسط دستمزد در آن زمان باشد. حال این 75درصد چگونه تامین مالی می‌شود؟ حدود 15درصد این رقم از طریق مستمری ملی سالمندی که بر مبنای اقامت است، تامین می‌شود، 25درصد این رقم از طریق طرح بازنشستگی ملی کانادا که یک طرح دی‌بی و مبتنی بر اندوخته‌گذاری است (مانند بسیاری از طرح‌های بازنشستگی در ایران) تامین مالی می‌شود و مابقی 35‌درصد این رقم از طریق طرح‌های بازنشستگی کارفرمایی یا حساب‌های انفرادی ثبت شده که اداره مالیات به آنها دسترسی دارد، تامین‌ می‌شود. عموم این حساب‌های انفرادی، دی‌سی هستند. نکته مهم این است که دولت جهت تشویق افراد برای پس‌انداز دوران بازنشستگی، رقمی حدود 18درصد درآمد سالیانه آنها را علاوه بر سایر معافیت‌های مالیاتی از مالیات معاف می‌کند، مشروط بر اینکه افراد برای بازنشستگی در حساب‌های ثبت شده، پس‌انداز کنند؛ یعنی دولت از درآمد امروز خود چشم‌پوشی می‌کند با این هدف که افراد تشویق به پس‌انداز بازنشستگی شوند. لذا در یک معماری این‌چنینی طرح‌ حساب‌های انفرادی نیز کارکردهای خود را به درستی اعمال می‌کنند؛ اما آیا می‌توان گفت نظام مالیاتی در ایران حداقل لوازم برای طراحی یک چنین معماری را دارد؟

2- در چارچوب نظام تامین‌اجتماعی چندلایه، حساب‌های انفرادی می‌تواند شکل بگیرد ولیکن تقدم یا پیش‌شرط دولت جهت موفقیت این نوع حساب‌ها، امکان سرمایه‌گذاری این وجوه است که خود نیازمند بازارهای‌مالی با ابزارهای متنوع و عمق کافی است و نیازمند پیوند بازارها به‌ویژه بانک‌ها با متولیان مالیاتی برای شکل دادن حساب‌های ثبت شده بازنشستگی است.

 تنوع ابزارهای مالی در ایران بسیار محدود و در راستای اهداف بازنشستگی نیست. پیوندهای نظام بانکی و سایر حوزه‌ها بسیار گسسته است. شاهد این مدعا بانک مرکزی به‌عنوان ناظر بانک‌ها توان کاهش نرخ سود بانکی و نظارت بر اجرای بخشنامه‌های خود را عملا ندارد. بسیار بعید است بدون یک تحول اساسی بتوان چنین پیوندهایی را ایجاد کرد، به‌ویژه اینکه پیش‌شرط سوم، یعنی طراحی یک نظام تامین‌اجتماعی چندلایه نیز در ایران وجود ندارد.

3-ایجاد یک نظام تامین‌اجتماعی چندلایه در پیوند بنیادین با یک نظام مالیاتی کارآمد و نظام مالی متشکل نیازمند داده‌های ملی ثبت شده، سیستم کدینگ منحصربه‌فرد و قابل راستی‌آزمایی است. تجربه هدفمندی یارانه‌ها یا کارت هوشمند سلامت و سایر موضوعات مرتبط به خوبی ثابت کرده که کشور از این معضل در رنج است.

لذا عدم توجه به الزامات و پیش‌نیازهای بنیادین معماری نظام تامین‌اجتماعی و انتخاب‌های گزینشی با تکیه بر الگوبرداری‌ ناقص، فقط به کلاف سردرگم حوزه سیاست‌های اجتماعی در ایران خواهد افزود و هزینه‌های سرسام‌آوری به دولت و ملت تحمیل خواهد کرد. حساب‌های انفرادی که عنوان یک‌جزء از یک معماری بزرگ دارند، می‌تواند نقشی مفید در عرصه مدیریت نظام تامین‌اجتماعی ایفا کند؛ اما باید پیش‌نیازهای آن‌هم فراهم شود. بدون توجه به پیش‌نیازهای پیش‌گفته امکان اجرای این سیاست‌ها وجود ندارد و اصرار بر اجرای آنها نه‌تنها کارآمد نخواهد بود، بلکه مشکلات عدیده‌ای برای نظام بازنشستگی پیش خواهد آورد.

 

منبع:هفته نامه آتیه نو


ارسال نظر

captcha